Свободно движение на хора
Свободното движение на хора в рамките на ЕС включва премахване на контрола на вътрешните граници. То е регламентирано в Шенгенските споразумения, включени в Договора за ЕО, и в Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета. Няколко директиви регламентират правния режим, приложим за гражданите на трети страни.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
— Член 14 от Договора за ЕО: изграждане на вътрешния пазар, свободно движение на хора.
— Член 18 от Договора за ЕО: всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите-членки.
— Договор за присъединяване, подписан на 16 април 2003 г., част четвърта: „Временни разпоредби“.
— Дял IV (член 61 и сл. от Договора за ЕО): „Визи, убежище, имиграция и други политики, свързани със свободното движение на хора“ (*4.11.2. и *4.11.3. за мерките, свързани с гражданите на трети страни).
ЦЕЛИ
Свободното движение на хора и отмяната на контрола на вътрешните граници са част от една по-широка концепция — тази на вътрешния пазар, в която вътрешни граници не могат да съществуват и хората не могат да бъдат възпрепятствани в тяхното придвижване. Значението на концепцията на свободното движение на хора се промени след нейното въвеждане. Първите разпоредби по въпроса касаеха само свободното движение на хора, считани за икономически агенти — като заети лица или доставчици на услуги. (*3.2.2. и *3.2.3.) Постепенно концепцията се разшири, включвайки всички граждани на ЕС, независимо от тяхната икономическа дейност, а също и граждани на трети страни, тъй като след отмяната на контрола на вътрешните граници вече не бе възможно гражданството на хората да бъде проверявано.
ПОСТИЖЕНИЯ
A. Промени, въведени с Договора от Амстердам
1. Шенгенско пространство
Най-съществената промяна при създаването на вътрешния пазар без препятствия пред свободното движение на хора бе сключването на двете Шенгенски споразумения — Шенгенското споразумение от 14 юни 1985 г. и Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение от 19 юни 1990 г., която влезе в сила на 26 март 1995 г.
Шенгенските правила се прилагат между повечето европейски държави, обхващайки население от над 400 милиона души и обща площ от 4 268 633 км².
а) Включване на Шенгенската система и други елементи на сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи в „общностния стълб“
Първоначално Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение бе част от сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи в рамките на Европейския съюз. Това означава, че тя не бе част от общностното право, а бе само под формата на междуправителствено сътрудничество. Един от протоколите към Договора от Амстердам предвижда прехвърляне на „достиженията на правото на Шенген“ в нов дял ІV, обхващащ член 61 и сл. от Договора за ЕО относно „Визи, убежище, имиграция и други политики, свързани със свободното движение на хора“. Следователно много от областите, обхванати от правото на Шенген, сега са прехвърлени към общностната сфера. Тъй като по-голямата част от достиженията на правото на Шенген сега са част от достиженията на правото на ЕС, към момента на разширяването на ЕС от 1 май 2004 г. вече бе изключена възможността присъединяващите се страни да „не се включат“ (член 8 от Шенгенския протокол).
б) Участващи страни
Понастоящем има 24 пълноправни членки на Шенген плюс Монако (третирано като част от Франция): Белгия, Германия, Франция, Гърция, Италия, Люксембург, Нидерландия, Португалия, Испания, Австрия, Дания, Финландия, Исландия, Норвегия, Швеция, Полша, Чешката република, Словакия, Унгария, Естония, Латвия, Литва, Малта и Словения. За деветте държави-членки, присъединили се през май 2004 г. (Кипър не изпълни критериите), проверките на лицата на вътрешните сухопътни и морски граници бяха отменени от 21 декември 2007 г., а ограниченията на въздушните граници бяха вдигнати на 30 март 2008 г.
Не всички членки на Шенген са членки на ЕС. Ирландия и Обединеното кралство не са негови членки, но имат възможност „да се включат“ в прилагането на избрани части от шенгенското законодателство.
На 1 януари 2007 г. две нови страни (България и Румъния) станаха членки на ЕС. Двете нови държави-членки не станаха автоматично напълно оперативни членки на Шенгенското сътрудничество. Членството в Шенгенското сътрудничество е двуетапен процес. По време на преговорите за присъединяване новите държави-членки приеха достиженията на правото на Шенген. За да бъде премахнат контролът на вътрешните граници, трябва да се извърши отделна проверка и да се приеме специално решение на Европейския съвет.
Швейцария подписа Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение на 26 октомври 2004 г. Тя ще бъде пълноправен член на Шенгенската системата след решение на Европейския съвет. Тази процедура е сходна със случая, когато скандинавските страни станаха пълноправни членки на Шенген.
Кипър и Швейцария, която не е членка на ЕС, се надяват да се присъединят тази година, а България и Румъния — до 2011 г.
в) Приложно поле
— Отмяна на контрола на вътрешните граници за всички хора
— Мерки за укрепване и хармонизиране на контрола на външните граници:
— всички граждани на ЕС могат да влизат в Шенгенското пространство, като показват само лична карта или паспорт;
— обща визова политика: гражданите на трети страни, включени в общия списък на страни, които не са членки, за чиито граждани се изисква входна виза, имат право на еднократна виза за цялото Шенгенско пространство; държавите-членки обаче могат да поставят изискване за виза за други трети страни;
— хармонизиране на третирането на лицата, търсещи убежище. Това бе отразено в Дъблинската конвенция, която влезе в сила на 1 септември 1997 г. за първоначалните дванадесет страни по нея, на 1 октомври 1997 г. — за Австрия и Швеция и на 1 януари 1998 г. — за Финландия. Към 1 септември 2003 г. регламентът Дъблин ІІ осигурява правното основание за установяването на критериите и механизмите за определяне на това коя държава-членка е отговорна за разглеждането на молба за убежище, подадена от гражданин на трета страна в една от държавите-членки на ЕС (с изключение на Дания, но включително Исландия и Норвегия). От тази дата обаче, Дъблинската конвенция остава в сила между Дания и останалите държави-членки на ЕС (включително Исландия и Норвегия);
— полицейско и съдебно сътрудничество: полицейските сили си сътрудничат при разкриването и предотвратяването на престъпления и ще имат правото да преследват престъпници бегълци на територията на съседна държава от Шенген.
Шенгенската информационна система (ШИС) има съществено значение за ефективното действие на Конвенцията: тя предоставя информация за влизането на граждани на трети страни, издаването на визи и полицейското сътрудничество; достъпът до ШИС е ограничен предимно до полицията и органите, които отговарят за проверките на границите. Освен това базата данни на настоящата Шенгенска информационна система (ШИС) има ограничен капацитет. До 31 декември 2008 г. трябва да бъде въведена нова система — ШИС ІІ. Поради забавянето на внедряването на ШИС ІІ Португалия предложи изменена версия на нейната система ШИС 1+, наричана „SIS one4all“. „SIS one4all“ е временно решение, имащо за цел да позволи на държавите-членки на ЕС от 2004 г. (Чешката република, Естония, Унгария, Латвия, Литва, Малта, Полша, Словакия и Словения) да се присъединят към Шенген.
г) Институционални последствия
— С влизането в сила на Договора от Амстердам Съветът замени Изпълнителния комитет на Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение. Съгласно дял ІV от Договора за ЕО в срок от пет години Съветът също така трябваше да приеме мерки „с цел постепенното създаване на пространство на свобода, сигурност и правосъдие“ в областта на визите, убежището, имиграцията и другите политики, свързани със свободното движение на хора, така че да се осигури отсъствие на всякакъв контрол спрямо лицата, били те граждани на Съюза или граждани на трети страни, когато те преминават вътрешните граници. Той също така отговаря за регламентирането на стандартни мерки относно проверките на лицата при преминаването на външните граници и стандартни условия за издаването на визи и предоставянето на гражданите на трети страни на свобода на придвижване на територията на държавите-членки. Съветът се фокусира върху тези съпътстващи мерки на вторичното законодателство в своята Резолюция от 18 декември 1997 г., в която бяха определени приоритетите.
— След прехвърлянето на части от правосъдието и вътрешните работи към общностната сфера Съдът на ЕО придоби нови правомощия, тъй като мерките по новия дял ІV от Договора за ЕО подлежат на обжалване в Съда, при условие че не касаят отмяната на граничния контрол, поддържането на законността и реда или опазването на вътрешната сигурност по член 68, параграф 2.
2. Пространство на Европейския съюз
Тъй като Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение все още не се прилага ефективно във всички държави-членки на ЕС, територията на Съюза като цяло трябва да се разглежда отделно от Шенгенското пространство.
а) Граждани на ЕС и техните семейства
С оглед на превръщането на Общността в пространство на истинска свобода и мобилност за всички граждани на Общността Съветът гарантира правото на пребиваване на лица, различни от работници:
— пенсионирани лица: заети лица и самостоятелно заети лица, които са прекратили тяхната трудова дейност (Директива 90/365/ЕИО);
— студенти: упражняващи правото си на професионално обучение (Директива 90/366/ЕИО);
— други: всички лица, които още нямат право на пребиваване (Директива 90/364/ЕИО);
— членовете на семейството (съпруг/съпруга и деца на възраст под 21 години независимо от тяхното гражданство) имат право да пребивават с гражданин на държава-членка, който е нает на територията на друга държава-членка (Регламент (ЕИО) № 1612/68, Директива 73/148/ЕИО, Директива 90/364/ЕИО, Директива 90/365/ЕИО, Директива 93/96/ЕИО).
Тези директиви задължават държавите-членки да предоставят право на пребиваване на тези лица и на някои от членовете на техните семейства (включително в определени случаи членове на семейството по възходяща линия), при условие че те притежават достатъчно средства, за да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на държавите-членки и притежават здравно застрахователно покритие. Правата на членовете на семейството обаче са производни, а не независими от правото на гражданина на ЕС в съответното семейство; гражданинът на Съюза трябва реално да е упражнил собственото си право на свободно движение. Ако членовете на семейството не са граждани на ЕС, те може да са задължени да притежават входна виза от държавата-членка на пребиваване.
През 2004 г. Съюзът прие Директива относно правото на граждани на Съюза да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки: Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и за отмяна на Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО.
б) Настоящо законодателство
Тази директива обединява мерките „на части“ в комплексното законодателство, което регламентираше този въпрос до този момент. Новите мерки имат за цел също така да насърчат гражданите на Съюза да упражняват тяхното право да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, да намалят административните формалности до най-същественото, да осигурят по-добро определение на статута на членовете на семейството и да ограничат обхвата за отказване на влизане или прекратяване на правото на пребиваване. Директивата разширява и определението за семейство, като включва в него и партньорите без сключен брак. В приложното поле на Директива 2004/38/ЕО членовете на семейството включват: съпруга/съпругата; регистрирания партньор, ако законодателството на приемащата държава-членка третира регистрираното съжителство като равносилно на брак; преки наследници, които са на възраст под 21 години или които са лица на издръжка, както и такива, които са наследници на съпруга/съпругата или партньора така, както е определено по-горе; преки роднини по възходяща линия на издръжка, както и такива преки роднини на съпруга/съпругата или партньора.
Тази директива бе транспонирана в националните законодателства и всички държави-членки започнаха да я изпълняват от 30 април 2006 г. Тя замени всички правни мерки, споменати по-горе.
в) Преходен период за работниците от новите държави-членки на ЕС
Договорът за присъединяване, подписан на 16 април 2003 г. (Акт за присъединяване, част четвърта: „Временни разпоредби“) позволява на „старите“ 15 държави-членки на ЕС да въведат така наречените „преходни мерки“ за гражданите на десетте членки, присъединили се към ЕС през 2004 г., с изключение на специалните случаи на Кипър и Малта. Договорът за присъединяване, подписан на 25 април 2005 г., позволява на 25-те държави-членки на ЕС да въведат тези мерки за гражданите на двете страни, присъединили се към ЕС през 2007 г.
Преходните периоди се разделят на три отделни етапа.
За Чешката република, Естония, Унгария, Латвия, Литва, Полша, Словакия и Словения (8 държави-членки на ЕС) текстът е както следва:
— През първия етап, между 2004 и 2006 г., свободното движение на работници бе оставено изключително в ръцете на 15-те държави-членки на ЕС. Ирландия, Обединеното кралство и Швеция бяха единствените три членки на Съюза, които не затвориха временно вратите пред мобилността на техния пазар на труда. Съгласно изискванията на Договора за присъединяване Комисията изготви доклад за първия етап на преходните мерки, който бе предаден на Съвета на министрите на 8 февруари 2006 г. След като Съветът разгледа доклада на Комисията, 15-те държави-членки на ЕС трябваше преди 30 април 2006 г. да уведомят Комисията дали планират да запазят бариерите пред свободното движение на работници от новите държави-членки или планират да продължат да прилагат двустранните споразумения за срок от най-много още три години (т.е. 2009 г.). Понастоящем 10 от 15-те държави-членки на ЕС са отворили напълно своя пазар на труда: Обединеното кралство, Ирландия, Швеция, Испания, Гърция, Португалия, Нидерландия и Люксембург. Белгия, Франция, Дания и Германия опростиха своите процедури или намалиха ограниченията в някои професии.
Унгария все още прилага реципрочни мерки. Словения спря да прилага реципрочни мерки на 25 май 2006 г., а Полша — на 17 януари 2007 г. Нито една от 8-те нови държави-членки не подаде заявление за разрешение да ограничи достъпа на работници от другите нови държави-членки.
— И накрая, до 2009 г. всички национални законодателства трябва да не прилагат никакви преходни мерки, ограничаващи достъпа до техния пазар на труда. И все пак, всяка от тези държави-членки, която е изправена пред конкретни трудности, които могат да доведат до „смущения на пазара на труда или заплаха от такива“, могат да помолят Комисията за удължаване на срока с още две години въз основа на изключителни или неочаквани обстоятелства.
Следователно за период от не повече от седем години (което бе официално квалифицирано като „формулата 2+3+2“), който евентуално може да продължи до 2011 г., няма да настъпят големи промени за работниците и доставчиците на услуги от новите осем държави-членки, които може да желаят напълно да упражняват тяхното право на свободно движение и основни свободи.
През преходен период от не повече от 7 години след присъединяването на двете държави-членки на 1 януари 2007 г. (България, Румъния) могат да се прилагат определени условия, които ограничават свободното движение на работници:
— Първо, между 2007 и 2009 г. достъпът до пазара на труда на 25-те държави-членки ще зависи от националните мерки и политики, а също и от двустранните споразумения, които те може да имат с новите държави-членки.
— Второ, до 2009 г. Европейската комисия ще изготви доклад, който ще послужи за основа за преглед от Съвета на министрите на функционирането на преходните мерки. Държавите-членки трябва да нотифицират Комисията дали планират да продължат да прилагат национални мерки за следващия период от най-много три години или планират да позволят свободно движение на работниците.
— И накрая, до 2012 г. работниците трябва да се движат свободно. Все пак всяка от 25-те държави-членки може да помоли Комисията за разрешение за продължаване на прилагането на националните мерки с още две години ако изпитва сериозни смущения на пазара на труда. Следователно от 2014 г., седем години след присъединяването, ще има пълна свобода на движение за работниците от новите държави-членки.
г) Граждани на трети страни
В разпоредбите на Договора от Амстердам гражданите на трети страни (ГТС) най-накрая намериха своето място в законодателството на Общността. Някои категории граждани на трети страни вече се ползват със защитата на законодателството на Общността. Това са:
— членовете на семейството на гражданин на ЕС;
— гражданите на държави, свързани с ЕС със споразумение за асоцииране или споразумение за сътрудничество;
— работниците на дружество, установено в една държава-членка, от чието име те извършват услуги в друга държава-членка (вж. решението на Съда на Европейските общности по дело Vander Elst, C-43/93, по което Съдът на ЕО взе решение, че гражданите на трети държави, споделяйки свободата на предоставяне на услуги, с която се ползва техният работодател, имат право да влизат в други държави-членки, за да изпълнят техните трудови договори).
Основни законодателни мерки на ЕС за разширяване на правото на свободно движение до гражданите на трети страни:
— Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (OВ L 251, 3.10.2003 г.);
— Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни, за разширяване на тяхното право на свободно движение, въз основа на член 63, параграф 4 (OВ L 16, 23.1.2004 г.);
— Директива 2004/114/ЕО на Съвета от 13 декември 2004 година относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети страни с цел образование, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност (OВ L 375, 23.12.2004 г.);
— директива на Съвета и две предложения за препоръка относно приема на граждани на трети страни за провеждане на научни изследвания в Европейския съюз, (COM(2004) 178, 16.03.2004 г.);
— Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (OВ L 255, 30.9.2005 г.);
— Директива 2005/71/ЕО на Съвета от 12 октомври 2005 година относно специфична процедура за прием на граждани от трети страни за целите на провеждане на научноизследователска дейност (OВ L 289, 3.11.2005 г.);
— Регламент (ЕО) № 635/2006 на Комисията от 25 април 2006 г. за отмяна на Регламент (EИО) № 1251/70 относно правото на работници да останат на територията на държава-членка, след като са били наети в същата държава (OВ L 112, 26.4.2006 г.);
— Директива 2006/100/ЕО на Съвета от 20 ноември 2006 година за адаптиране на някои директиви в областта на свободното движение на хора поради присъединяването на България и Румъния (OВ L 363, 20.12.2006 г.);
— Решение на Съвета от 18 декември 2006 г. относно назначаване на членове и заместник-членове от Италия, Малта и Швеция в Консултативния комитет за свободното движение на работници (OВ C 320, 28.12.2006 г.);
— Регламент (ЕО) № 1430/2007 на Комисията от 5 декември 2007 година за изменение на приложения II и III към Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации (OВ L 320, 6.12.2007 г.);
— Решение 2007/172/ЕО на Комисията от 19 март 2007 година за създаване на група от координатори за признаване на професионални квалификации (OВ L 79, 20.3.2007 г.);
— предложение за директива на Съвета относно единна процедура за кандидатстване на граждани на трети страни за единно разрешително за пребиваване и работа на територията на държава-членка и относно общ набор от права на работници от трети страни, които законно пребивават в държава-членка (SEC(2007) 1393) (SEC(2007) 1408);
— предложение за директива на Съвета относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети страни за целите на висококвалифицирана трудова заетост (SEC(2007) 1382) (SEC(2007) 1403).
д) Ограничения на свободата на движение
Свободното движение на хора е предмет на ограничения, основаващи се на съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве (член 39, параграф 3, член 46, параграф 1 и член 55 от Договора за ЕО). Тези изключения трябва стриктно да се тълкуват, като ограниченията за тяхното използване и обхват са определени от общите принципи на правото като например принципите на недискриминация, пропорционалност и защита на основните права.
Б. Промени, въведени с Договора от Ница
Съгласно Договора от Ница политиката относно визите, убежището и имиграцията следва да се определя предимно чрез процедура на съвместно вземане на решение. Преминаването към гласуване с квалифицирано мнозинство е предвидено в член 63 от Договора за ЕО за въпросите, касаещи убежището и временната закрила, но е предмет на предварително единодушно приемане на общо рамково законодателство за убежището.
Съгласно декларацията, подписана от държавните и правителствените ръководители, преминаването към гласуване с квалифицирано мнозинство и съвместно вземане на решение следва да се реализира от 1 май 2004 г. (без да е необходимо единодушно решение) за:
— член 62 от Договора за ЕО за мерките, определящи условията за свободно движение на граждани на страни, които не са членки на ЕС, които пребивават законно на територията на ЕС;
— член 63 от Договора за ЕО за незаконната имиграция и репатрирането на незаконно постоянно пребиваващи лица.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Парламентът желае да гарантира възможно най-голяма свобода на пътуване за всички хора в рамките на вътрешните граници на Съюза. По негово мнение това е важно условие за функционирането на вътрешния пазар.
Парламентът сърдечно приветства Директива 2004/38/ЕО, тъй като нейното правилно и бързо транспониране в националните законодателства на държавите-членки ще включва доста полезни подобрения. Бариерите, пред които все още са изправени гражданите, които желаят да упражнят своите права, почти ще изчезнат. Освен това Парламентът смята, че в рамките на вътрешните граници не трябва да има никакво разграничение между свободното движение на гражданите на Общността и свободното движение на гражданите на трети държави. Свободата на движение е основно човешко право; всякакви ограничения на тази свобода възпрепятстват достъпа на гражданите на трети страни до вътрешния пазар. Въпреки че отмяната на вътрешните граници налага някои съпътстващи мерки, това не трябва да се превръща в претекст за въвеждане на системен контрол в граничните региони или за херметично затваряне на външните граници.
Парламентът твърдо настоява в процеса след Ница процедурата на съвместно вземане на решение да се разшири до всички области в рамките на правосъдието и вътрешните работи, включително правата на гражданите на трети страни. Според него е жизненоважно да се осигури равновесие между целите за свобода, сигурност и правосъдие, като се вземат предвид основните права и свободите на гражданите. За тази цел Европейският парламент силно подкрепя промените, които Договорът за функционирането на Европейския съюз, така както е изменен, и по-специално член 294 от него, би внесъл в областта на свободата, сигурността и правосъдието, като например правомощия за съвместно вземане на решение по почти всички въпроси в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Освен това повечето решения в Съвета ще се вземат с квалифицирано мнозинство, което ще ускори развитието на пространството на свобода, сигурност и правосъдие.
Joanna Apap
Юли 2008 г.