Координация на икономическата политика
Координацията на икономическата политика е необходима стъпка към осъществяването на целите на Договора. Координацията е от изключително значение в областите данъчна политика, бюджетна политика и политика по трудова заетост. Един от прилаганите методи на координация е откритият метод на координация, който позволява установяването на оптималната практика за всяка държава-членка и прилагането й в други държави-членки.
ПРАВНА ОСНОВА
— Членове 2, 4, 98—104, добавени с Договора от Маастрихт и членове 124, 126 от Договора за ЕО, добавени с Договора от Амстердам.
— Протокол относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора.
ЦЕЛИ
А. Разпоредби на Договора
Член 98 представлява базата за осъществяване на координацията. Той изисква държавите-членки да разглеждат икономическите си политики като въпрос от общ интерес и да ги координират в рамките на Съвета. В следващите членове се описват областите и формите на координация. Член 99 съдържа процедури, свързани с общите насоки на икономическата политика. Член 100 предвижда конкретни разпоредби, които се прилагат при сериозни икономически затруднения. Членове от 101 до 103 забраняват привилегирован достъп на публични институции до финансови средства на Европейския съюз или на Европейската централна банка (ЕЦБ). Член 104 описва процедурата при наличие на прекомерен дефицит. Ограниченията за размера на публичния дълг и дефицита са посочени в специален протокол към Договора (Протокол относно процедурата при прекомерен дефицит). Делът относно трудовата заетост, добавен с Договора от Амстердам, предвижда европейска координация и в областта на трудовата заетост (член 125 и 126) (*4.9.3.).
Б. Цели
1. Да се допринесе за постигане целите на Договора
Преследваните с координацията на икономическите политики общи цели са целите на Европейския съюз, който се стреми да гарантира сигурен, балансиран, устойчив растеж без инфлация, свързан с високо равнище на трудова заетост и конкурентоспособна индустрия в условията на пазарна среда. В резултат на това следва да се постигне по-висок жизнен стандарт и по-добро качество на живот, както и нарастващо сближаване на икономическите резултати на държавите-членки.
2. Да се адаптира финансовата политика на отделните държави към единнатапарична политика
Еврозоната е паричен съюз, в който паричната територия не съвпада с бюджетния суверенитет. Ето защо е необходима координация на политиките на отделните държави, за да се осъществи връзка между единната парична политика на независимата централна банка и финансовата и структурната политика, която е от компетентността на отделните държави-членки.
3. Да се извлече максимална полза от икономическата интеграция
По отношение на търговията и инвестиционните потоци ЕС е силно интегрирана общност. Изразената взаимозависимост на икономическите системи на отделните държави-членки води до това, че политическите решения на една държава-членка могат да имат силно влияние върху развитието на икономиката на други държави-членки. Успешната координация гарантира съблюдаването на тези външни фактори при разработването на политически насоки, така че изцяло да могат да бъдат използвани предимствата на един добре функциониращ голям вътрешен пазар.
4. Да се постигне икономическа конвергенция
Координацията на структурната политика, включително при търговията със стоки и услуги, има за цел да се насърчава устойчивото сближаване на икономиките на отделните държави, тъй като тяхното развитие определя пътя, по който ще се движи икономиката на ЕС като цяло.
В. Обхват на координацията
Обхватът на координацията на икономическата политика е значителен, но той не е точно дефиниран. Принципно тя включва всички мерки, насочени към създаването на икономическа среда за балансиран и устойчив растеж в рамките на Европейския икономически и паричен съюз и ЕС. Нейните основни елементи следва да бъдат:
— съвместна оценка на икономическата ситуация;
— съгласуване на подходящи политически реакции с краткосрочна и дългосрочна перспектива;
— приемане на партньорски натиск и, при необходимост, адаптиране на политиката.
РЕЗУЛТАТИ
А. Рамка за вземане на решения
Координацията на икономическата политика се основава главно на общ консенсус без правно обвързващи разпоредби, с изключение на финансовата политика (*5.5.). Обичайна практика в други области са обменът на информация, дискусиите, партньорските проверки и евентуално съвместно договорените цели и съвместните мерки. Основната идея на „открития метод на координация“ беше формулирана на срещата на върха в Лисабон през март 2000 г., като европейските политици насърчиха държавите-членки да определят сравнителни параметри, както и да посочат най-добрите практики и да провеждат политиката си, като се придържат към тези параметри и практики.
В правната рамка на координацията на икономическата политика, разработена след Маастрихт, са залегнали следните правни актове:
— Регламент (ЕО) № 3605/93 на Съвета (изменен с Регламент (ЕО) № 475/2000) за прилагане на Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за създаване на Европейската общност;
— Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета (изменен с Регламент (ЕО) № 1055/2005) за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики;
— Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета (изменен с Регламент (ЕО) № 1056/2005) за ускоряване и изясняване на процедурата при прекомерен дефицит; и
— Пакт за стабилност и развитие (*5.5.).
Друга рамка на координацията представляват решенията, приети от Европейския съвет. Тези решения създават необвързваща правна основа за координация на политиката в различни области или формулират по-ясно нейните цели:
— Трудова заетост: заключения от срещата на върха в Люксембург през ноември 1997 г.;
— Структурна политика: заключения на Европейския съвет в Кардиф през юни 1998 г.;
— Стратегически цели за структурна реформа, които следва да бъдат постигнати до 2010 г.: заключения на Европейския съвет в Лисабон през март 2000 г. и подновяване на Лисабонската стратегия през 2005 г.;
— Резолюция на Европейския съвет в Кьолн от юни 1999 г., която поставя основата на макроикономическия диалог;
— Кодекс за поведение във връзка със съдържанието и формата на програмите за стабилност и конвергенция, приет от Европейския съвет на 11 октомври 2005 г. и интегриращ основните елементи на Регламент 1467/97 на Съвета в насоки, с цел да подпомогне държавите-членки при изготвянето на собствените им програми. Друга негова цел е да облекчи контрола върху програмите от страна на Комисията, Икономическия и финансов комитет и Съвета.
Б. Участници
Европейският съвет определя координирани политически приоритети и очертава основните насоки на най-високо равнище. Държавите-членки са отговорни за националното отчитане, за обмена на информация и за осъществяването на приетите от Съвета по икономически и финансови въпроси (Съвет ЕКОФИН) препоръки и решения. В групата на страните от евро-зоната (министрите на финансите на държавите-членки, въвели еврото като официална валута) в неформална обстановка се обсъждат въпроси на паричния съюз, обикновено преди заседанията на Съвета ЕКОФИН. ЕЦБ се включва, когато въпросите засягат паричната политика. Комисията (по-специално Генералната дирекция по икономически и финансови въпроси и съответният член на Комисията) отговарят за отчитането, изготвянето и представянето на препоръки, както и за контрола върху изпълнението на решенията. Икономическият и финансов комитет дава становища и подготвя работата на Съвета. Това важи и за Комитета по икономическа политика, който подпомага работата на Комисията по същия начин. Участват и социалните партньори в основните области, представляващи интерес — трудова заетост, развитие на възнагражденията и структурни реформи.
В. Основни инструменти
1. Обща координация на политиката — Общи насоки на икономическата политика
а) Форма и периодичност
Общите насоки на икономическата политика са главният общовалиден политически документ за различни области на координацията на икономическата политика. В тях се разглеждат както макроикономически въпроси, така и проблеми на структурната политика. Съветът ЕКОФИН приема този стратегически документ всяка година в началото на лятото с одобрението на Европейския съвет и въз основа на препоръките на Комисията. През 2003 г. срокът за основно преработване беше увеличен на три години, с което се отчита средносрочният характер на този стратегически документ. През 2005 г. Общите насоки на икономическата политика и Насоките за трудовата заетост бяха обединени в Интегрирани насоки за растеж и трудова заетост.
б) Съдържание
С Общите насоки на икономическата политика държавите-членки трябва да получат конкретни препоръки за изграждане на макроикономическата и структурната си политика. Документът се състои от две основни части, едната от които съдържа общи препоръки за всички държави-членки, респ. за държавите от евро-зоната, а втората — насоки, специфични за отделните държави.
в) Правен статут
Общите насоки на икономическата политика не са правно задължителни, но се залага на това, че препоръките, получени под партньорския натиск на група други държави-членки, могат да станат политически обвързващи. За да се повиши натискът, Съветът може да отправи препоръка към държави-членки, които не действат в съответствие с Общите насоки на икономическата политика, и да направи това публично достояние.
г) Прилагане и последващи действия
От 2000 г. Комисията започва да публикува годишен доклад за прилагането на Общите насоки на икономическата политика, за да подобри текущия контрол върху изпълнението на препоръките. Докладът трябва да посочи дали е постигнат напредък или не, така че резултатите от процеса на прилагане да бъдат съобразени при разработването на Общите насоки на икономическата политика за следващата година. Наред с това докладът за изпълнението представлява важна връзка между Общите насоки на икономическата политика и бюджетната политика на отделните държави-членки съгласно разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж. (*5.5.)
д) Връзка с координацията на секторите
За да се осигури съгласуваност на координацията между секторите, отделните сектори и отговорните за общата координация служби са задължени да обменят информация на базата на Общите насоки на икономическата политика. При определянето на Общите насоки на икономическата политика се вземат предвид и допълнителни дейности по координацията в областите бюджетна политика и публични финанси, трудова заетост, структурна реформа и общ макроикономически диалог. И обратно, направените в Общите насоки на икономическата политика препоръки следва да се вземат предвид при формулирането на целите в други области.
2. Макроикономически диалог — Кьолнският процес
На Европейския съвет в Кьолн през юни 1999 г. беше решено на всеки две години представители на различни европейски институции и социалните партньори да провеждат срещи, станали известни като „Макроикономически диалог“ или „Кьолнски процес“. Тяхната цел е създаването на форум за обмен на мнения, за да се стимулира съвместната оценка на икономическата ситуация на равнището на Съюза. Очаква се този обмен да допринесе за ориентирани към стабилност искания за увеличаване на заплатите и балансирано комбиниране на макроикономическите политики, което да подпомага растежа без инфлация. Моделът за този процес е диалогът между ръководствата на предприятията и профсъюзните организации, който вече се практикува в някои от държавите-членки. Организатори на макроикономическия диалог са социалните партньори, Съветът, Комисията, както и ЕЦБ.
3. Рамка на финансовата политика — Пакт за стабилност и растеж
Целта на координацията на бюджетната политика е да гарантира достатъчна степен на съгласуване на финансовата политика на държавите-членки в съответствие с водената от ЕЦБ парична политика. Координацията на бюджетната политика на държавите-членки обхваща многостранното наблюдение както и процедурата при прекомерен дефицит, която е разяснена подробно в Пакта за стабилност и растеж (*5.5.)
4. Трудова заетост — Люксембургският процес и насоки за трудовата заетост
а) Процедури
Насоките за политиката по трудовата заетост са основата на процеса на координация в тази област. Съветът приема този политически документ въз основа на предложение на Комисията. От държавите-членки се очаква да се съобразяват с насоките при формулирането на собствената си политика по заетостта. Те трябва да представят на Комисията Национални планове за действие в сферата на трудовата заетост, които се контролират от Комисията и Съвета. Тези планове са принос към Съвместния доклад на Комисията относно трудовата заетост, а също така и към изготвянето на Насоките за трудовата заетост за следващата година. Освен държавите-членки в разработването на Насоките за трудовата заетост участват също Европейският парламент, Икономическият и социален комитет и Комитетът на регионите. Тези насоки наред с Основните насоки на икономическата политика за растеж и трудова заетост съставляват Интегрираните насоки за растеж и трудова заетост. (*4.9.3.)
б) Правен статут
Координацията на политиките на държавите-членки в областта на трудовата заетост се осъществява чрез открития метод на координация. Той включва редовен отчет, партньорски проверки и приемане на общи насоки за държавите-членки. Могат да бъдат отправяни и специфични препоръки към отделни държави, но те нямат задължителен характер.
5. Структурни реформи — Процесът от Кардиф и целите от Лисабон
а) Произход и съдържание
Целта на структурните реформи се състои в по-ефективното организиране на пазарите на стоки, услуги и капитали, а по този начин и осигуряването на по-добър жизнен стандарт за европейските граждани в глобализирания свят. Напредъкът в тази област се контролира в рамките на процеса от Кардиф, наречен така по повод на заседанието на Европейския съвет в Кардиф, на което беше въведена тази процедура.
б) Процедура
Координацията е доброволна и се осъществява посредством процедура на контрол, обмен на добри практики между държавите-членки и групов натиск. В основата на процеса е система за изготвяне на доклади за мерките, предприети за подобряване функционирането на стоковите и капиталовите пазари. Държавите-членки изготвят годишни доклади, които залягат в „Доклада Кардиф“ на Комисията. Една от задачите на този доклад е да даде оценка на прилагането на Общите насоки на икономическата политика.
в) Ускоряване на структурните реформи — целите от Лисабон
На заседанието на Европейския съвет в Лисабон през 2000 г. държавите-членки се ангажираха да ускорят процеса на структурни реформи, за да може до 2010 г. Европейската общност да се превърне в най-динамичната икономическа зона в света. Бяха определени показатели за областите трудова заетост, изследователска и развойна дейност, които следва да бъдат постигнати до 2010 г. Резултатите от първите пет години бяха разочароващи, ето защо през 2005 г. програмата от Лисабон беше възобновена.
От 2000 г. насам пролетните срещи на върха на държавните и правителствените ръководители са посветени специално на икономическата политика и дават оценка на напредъка в областта на структурните реформи.
6. Интегрирани насоки за растеж и трудова заетост
През март 2005 г. Европейският съвет отчете, че е наложително без отлагане да се даде нов импулс на Лисабонската стратегия и растежът и трудовата заетост отново да станат приоритет. Във връзка с това Европейският съвет одобри Интегрирани насоки за растеж и трудова заетост, които се състоят от Основните насоки на икономическата политика, гарантиращи икономическата взаимовръзка на трите измерения на стратегията, и Насоките за трудовата заетост.
Това преструктуриране на инструментите за координация е първият резултат от приетия на заседанието на Съвета през март 2005 г. нов подход. Чрез него политиката в областите макроикономика, микроикономика и трудова заетост може да бъде структурирана динамично и последователно, въз основа на Интегрираните насоки и в съответствие с предвидените в Договора процедури.
Като продължение на новия цикъл на икономическо управление Интегрираните насоки служат като основа за разработването на национални програми за реформа, които се представят от държавите-членки. Тези програми са съобразени със специфичните потребности на държавите-членки и са отражение на концепцията на Интегрираните насоки, предвиждаща мерки в областта на макроикономиката, микроикономиката и трудовата заетост.
Насоките и националните програми са валидни за периода 2008—2010 г. и, при необходимост, всяка година могат да бъдат адаптирани в съответствие с разпоредбите на Договора. В хода на тяхното действие националните програми могат също да бъдат изменяни в съответствие с вътрешнополитическите потребности.
Паралелно с националните програми Комисията от своя страна представи Лисабонска програма, която обхваща всички действия на общностно равнище в периода 2008—2010 г., насочени към растежа и трудовата заетост.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
В редица свои резолюции Парламентът потвърждава становището си, че в процеса на координация на политиките на отделните държави-членки е необходимо той да сътрудничи по-активно с парламентите на държавите-членки, които имат съществено влияние върху националните мерки в областта на финансовата и структурната политика. Това намерение Парламентът осъществява чрез провеждането на годишни срещи с членове на националните парламенти.
Относно Общите насоки на икономическата политика непосредствено преди пролетната среща на върха на държавните и правителствените ръководители Парламентът приема незаконодателна резолюция, с която включва своите становища в процеса на икономическо управление. Всяка година при изготвянето на Насоките за трудовата заетост се провеждат консултации с Парламента.
ПРОМЕНИ ВСЛЕДСТВИЕ НА ДОГОВОРА ОТ ЛИСАБОН
Договорът от Лисабон не предвижда съществени изменения в областта на координацията на икономическите политики.
C. BAHR
07/200