Рамка за финансовите политики
С рамката за финансовите политики на държавите-членки на ЕС преди всичко се преследва целта да се осъществява наблюдение и надзор над дефицитите и общата задлъжнялост на държавите-членки. Крайната цел е независимо от икономическия цикъл да се постигнат изравнени бюджетни позиции. За този надзор е отговорна Комисията.
ПРАВНА ОСНОВА
— членове 2, 4 и 98—104 от Договора за ЕО, въведени с Маастрихтския договор;
— приложеният към Договора протокол за Процедура при свръхдефицит;
— приложеният към Договора протокол за Критериите за конвергенция съгласно член 121.
ЦЕЛИ
А. Цели
Целта на рамката за финансовите политики на държавите-членки е реализирането на предвидената в Договора задача за гарантиране на солидни публични финанси в контекста на засилената икономическа интеграция, по-специално в условията на Икономически и паричен съюз (ИПС). Разпоредбите за обща рамка за финансовите политики на държавите-членки бяха въведени в законодателството на ЕС с Договора от Маастрихт като съществен елемент от подготовката за завършване изграждането на ИПС. Националният суверенитет в сферата на финансовата политика действително се запазва, но автономията на държавите членки беше ограничена от въведените критерии за конвергенция, които следваше да бъдат спазвани с оглед въвеждането на еврото (*5.2.).
1. Бюджетни предпоставки в един паричен съюз
При паричен съюз с независимост по отношение на бюджетните политики се налага необходимостта от обща рамка за националните финансовите политики, която се обосновава с опасността от възникване на действия от небрежност, породена от липсата на стимул за добросъвестно и грижливо отношение („Moral Hazard“). Този проблем възниква, когато се допусне някоя от участващите страни да действа със съзнанието, че не носи (пълна) отговорност за последиците от постъпките си. В рамките на ИПС това би могло да се случи, ако една от държавите-членки допусне високи бюджетни дефицити и висока задлъжнялост с надеждата, че няма да се наложи да плати в пълен размер за този си начин на поведение, тъй като част от финансовата тежест ще бъде поета от другите членове на ИПС. Без паричен съюз една така лекомислено подхождаща страна би се наложило да поеме по-високи кредитни разходи, тъй като лихвеният процент би бил по-висок. В екстремни случаи тежестта на натрупаните задължения може да достигне толкова високо ниво, че длъжникът да не може да я поеме без помощта на партньорите си, които биха се видели принудени да плащат, за да предотвратят вредните последици за общата валута. Ако някоя от големите икономики реши да води лекомислена финансова политика, това би могло да доведе до извънредно високи лихвени проценти за целия ИПС. Наистина някои икономисти защитават тезата, че глобалните финансови пазари са достатъчно ефективни, за да оставят отделните държави-членки сами да понесат разходите по един по-висок кредит в пълния им размер и по този начин да ги откажат от поемането на прекоменро високи задължения и достигане на висок дефицит, но това становище ни най-малко не се базира на проверени данни. Други учени-икономисти убедително защитават мнението, че тези пазарни механизми не могат да функционират поради проблема с небрежните действия.. От отделните страни не може да бъде потърсена отговорност за липсата на грижливо отношение в бюджетната политика, тъй като липсват надеждни механизми те да бъдат наказани. Това е наистина доста точна формулировка предвид забраната („no bail-out“) съгласно член 103 на Договора за ЕС, съгласно която в рамките на ИПС не могат да бъдат отправяни ефективни заплахи. С оглед на тази несигурност и на опита, който показва, че при дълговете съществува по-скоро тенденция на нарастване, държавите-членки взеха решението за създаването на обща рамка на националните бюджетни политики, която почива на ясни правила.
При нормални обстоятелства един балансиран бюджет предлага на държавите-членки известна свобода на действие и им позволява да реагират по собствена преценка на асиметрични икономически шокове, т.е. на шокове, на които е изложена само засегнатата държава-членка, а не цялата зона на еврото.
РЕЗУЛТАТИ
А. Рамка
1. Критерии за конвергенция
Критериите за конвергенция очертават рамката за финансовите политики на държавите-членки на ЕС, преди тяхното приемане в ИПС, и важат както преди, така и сега за тези държави-членки, които все още не са въвели еврото. За първите единадесет държави-членки, които през 1999 г. преминаха в трето ниво на ИПС, както и за Гърция, която се присъедини към него в началото на 2001 г., и за всички останали страни, които междувременно са въвели еврото като валута, първоначалните критерии са вече неприложими. Валидната за тези страни бюджетна рамка обаче до голяма степен се придържа към критериите за конвергенция и включва процедура за уведомление и санкции. Регламент (ЕО) № 3605/93 на Съвета за прилагане на протокола относно процедурата при прекомерен дефицит продължава да бъде в сила.
2. Пакт за стабилност и растеж
Пактът за стабилност и растеж се състои от:
— Резолюция на Европейския съвет от Амстердам, юни 1977 г., за стабилност, растеж и заетост;
— Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики, изменен с Регламент (ЕО) № 1055/2005 на Съвета от 27 юни 2005 г., и
— Регламент (ЕО) №. 1467/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит, изменен с Регламент (ЕО) № 1056/2005 от 27 юни 2005 г.
В тези правни разпоредби се разяснява как да бъдат прилагани текстовете на Договора и по-специално процедурата при свръхдефицит. Пактът важи за всички държави-членки, т.е. както за тези, които вече са въвели еврото, така и за онези, които все още са в позиция на изчакване (Швеция, Чешката република, Естония, Латвия, Литва, Унгария, Полша и Словакия (въвеждане на еврото в Словакия на 1 януари 2009 г.) или няма да участват в това (Дания и Обединеното кралство).
С оглед постигане на стабилност на бюджетните позиции разпоредбите отговарят на критериите за конвергенция. Въвеждат се следните горни граници:
— за общия размер на дефицита бе 3% от БВП годишно и
— за размера на публичните задължения — 60% от БВП.
Освен това в раздел „Средносрочни бюджетни цели“ на Регламент (ЕО) № 1466/1997 на Съвета е вписано изискването, че средносрочно трябва да се цели постигането на балансиран бюджет или на бюджет с излишък. Във връзка с горната граница от 3 % от БВП за номиналния дефицит, която е независима от цикличното състояние на народното стопанство, това означава, че когато се наблюдава значителен растеж, публичните финанси трябва да бележат излишък, за да може в недобри за икономическото развитие години да бъдат допускани дефицити. Едно средносрочно балансирано състояние на бюджета позволява използването на „автоматични стабилизатори“, които в случай на отслабване на конюнктурата водят до дефицити, тъй като при ограничен растеж приходите от данъци намаляват, а поради по-високия процент на безработицата същевременно нарастват публичните разходи.
С изменението на първоначалните регламенти с Регламенти (ЕО) № 1055/2005 и № 1056/2005 на Съвета беше осъществена реформа на Пакта за стабилност и растеж. Тъй като доста от държавите-членки имаха затруднения при спазването на разпоредбите, тази реформа основно беше насочена към това да въведе възможност за по-голяма гъвкавост. Преди всичко обаче днес реформираният Пакт обръща много по-голямо внимание както на развитието на задлъжнялостта, така и на прилагането на структурно-политически мерки и също така позволява една диференцирана, специфична за отделната страна, преценка на средносрочните бюджетни цели. Освен това днес той позволява по-голяма свобода на действие при прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (вж. следваща точка 3). Във връзка с тази реформа непосредствено след това бяха отправени упреци, че се е стигнало твърде далече в опитите да се отговори на специалните потребности на държавите-членки, които се борят срещу високите бюджетни дефицити. Опитът от 2006 г. насам обаче позволява да бъде направена оценката, че повишената гъвкавост и преценката, базирана на специфичните условия за всяка една страна поотделно, доведоха общо до положителни резултати и до намаляване на бюджетните дефицити.
Б. Изпълнение
Методите за постигане на целите се основават на многостранен надзор и включват редовното изготвяне на доклади и — ако съвместно договорените цели не са били постигнати — на препоръки за коригиращи мерки. В случай, че горната граница на дефицита е била надвишена, могат да бъдат наложени финансови санкции, но не и при надвишаване на референтната стойност за съотношението между дълга и БВП.
1. Програми за стабилност и конвергенция
С оглед на многостранния надзор всички държави-членки предоставят на Съвета и Комисията средносрочни програми за бюджетната си стратегия, в които представят състоянието на бюджета и икономическата прогноза като резултат от бюджетното планиране. Програмите на участниците в ИПС се наричат програми за стабилност, а тези на останалите членове на ЕС — програми за конвергенция. Програмите обхващат период от най-малко пет години — текущата, предходната и поне три предстоящи години. Актуализираните програми се представят през есента, т.е. по времето, когато в повечето страни националните парламенти получават проектите за бюджет за следващата година.
а) Съдържание
Програмите съдържат информация за:
— процеса на приспособяване към средносрочната цел за балансиран бюджет или бюджетен излишък и за очакваното развитие по държавния дълг;
— основните хипотези във връзка с икономическото развитие, на които стъпва програмата, и представяне на бюджетните и другите икономически мерки, които следва да бъдат проведени за постигане на програмните цели.
б) Оценка
Програмите се оценяват от Комисията и от Икономическия и финансов комитет. Въз основа на тези оценки Съветът проверява дали:
— на базата на поставените в програмата средносрочни цели наистина е възможно да бъде предотвратено възникването на прекомерен дефицит;
— текущите или планираните бъдещи мерки ще бъдат достатъчни за постигане в средносрочен план на балансиран бюджет;
— икономическите хипотези, върху които почива програмата, са реалистични;
— програмата е в съзвучие със съдържащите се в „общите насоки на икономическата политика“ препоръки към съответната страна-членка (*5.4.).
Съветът изготвя по препоръка на Комисията и след изслушване на Икономическия и финансов комитет становище по всяка програма.
2. Система за ранно предупреждение
а) Неспазване на изискването за балансиран бюджет
Ако Съветът установи, че публичните финанси на някоя от държавите-членки значително се отклоняват от средносрочната цел за балансиран бюджет или от процеса на приспособяване за постигане на тази цел, той отправя към въпросната страна-членка своевременно предупреждение. Това ранно предупреждение е под формата на препоръка да се пристъпи към необходимите мерки за адаптиране.
б) Неспазване на съдържащите се в „общите насоки на икономическата политика“ препоръки
Освен това Съветът може да отправи ранно предупреждение, ако той съответно на препоръка на Комисията е на мнение, че дадена страна-членка не е приложила в своята програма за стабилност или конвергенция отнасящите се за нея препоръки, представени в „общи насоки на икономическата политика“.
3. Процедура при прекомерен дефицит
а) Концепция
Чрез тази процедура трябва да се гарантира, че прекомерните дефицити могат да бъдат коригирани навреме. При нормални обстоятелства един общ държавен дефицит, който прекрачва горния праг на референтната стойност от 3 % от брутния вътрешен продукт (БВП) на пазарни цени, се определя като прекомерен. В случай на сериозен спад в икономиката, който преди реформата на пакта през м. юни 2005 г. се дефинираше при годишен спад на реалния БВП с най-малко 2 %, тази граница на дефицита не е валидна. След въвеждането на реформата се счита за достатъчно наличието на отрицателен процент на нарастване на БВП или един по-дълъг период от време с нисък икономически растеж. Процедурата при прекомерен дефицит може да не бъде взета под внимание в случай на „извънредни“ обстоятелства, като дефиницията на тези обстоятелства и тяхното поле на действие бяха разширени чрез реформата от юни 2005 г. (беше въведено ново понятие „релевантни фактори“). Още по-важно е, че към останалите релевантни фактори се прибавят и обстоятелства, при които страните полагат усилия с цел „увеличаване на финансовите вноски в полза на международната солидарност […] и за реализиране на цели на Европейската политика, и по-специално на процеса за обединение на Европа, особено ако той се отразява неблагоприятно на икономическия растеж и държавния бюджет на някоя от държавите-членки.“
б) Изпълнение
Комисията носи отговорността за надзора върху състоянието на бюджета и размера на публичната задлъжнялост на държавите-членки. За тази цел държавите-членки два пъти годишно — до 1 март, респ. до 1 септември — обявяват пред Комисията размера на техните планирани и фактически публични бюджетни дефицити. Ако Комисията установи, че е налице прекомерен дефицит или че съществува опасност от такъв, тя изготвя доклад. Освен това Комисията може да изготви доклад, ако тя, макар и референтните стойности да не са надхвърлени, е на мнение, че съществува опасност от прекомерен дефицит или прекомерна задлъжнялост. След това Съветът по препоръка на Комисията решава дали е налице прекомерен дефицит. Ако Съветът стигне до заключението, че това е така, той отправя към съответната държава-членка препоръка и й определя срок от шест месеца за провеждане на оздравителни мерки. Ако държавата-членка не прилага подходящите за това мерки, Съветът може най-късно след изтичане на десет месеца от датата на обявяване на данните, които показват наличието на прекомерен дефицит, да изиска от съответната държава-членка да внесе безлихвен депозит. Съгласно реформирания Пакт Съветът може да удължи този период с една допълнителна година. Размерът на вноската, която трябва да бъде депозирана, се състои от една постоянна компонента от 0,2 % от БВП и една променлива компонента, която зависи от размера на дефицита. Съветът може да вземе решение за по-строга санкция, като във всяка следваща година изисква по-висок депозит. Общият годишен размер на депозита обаче не може да надхвърля горния праг от 0,5 % от БВП. Ако, по преценка на Съвета, две години след събирането на сумите по депозита дефицитът все още не е коригиран, депозитът се трансформира в парична санкция.
в) Практика
От началото на третия етап в развитието на ИПС Комисията е изготвила редица доклади в рамките на процедурата при дефицит. През м. септември 2002 г. тя стига до заключението, че бюджетният дефицит на португалското правителство от 4,1 % от БВП за 2001 г. е прекомерно висок. През месец ноември 2002 г. тя преценява като прекомерно висок, проектираният от немското правителство дефицит за 2002 г. През месец април 2003 г. бюджетният дефицит на Франция от 3,1 % за 2002 г. също е определен като прекомерен. Във всичките тези случаи Съветът установява прекомерен дефицит и отправя препоръки за съответни мерки за отстраняване на проблеми. През месец юли 2004 г. Съветът установява прекомерен бюджетен дефицит в случая на Унгария, както и на още пет страни (Малта, Полша, Словакия, Чехия и Кипър), тъй като те далеч надхвърлят определената в Договора от Маастрихт референтна граница от 3 %. Предвид на факта, че в момента на присъединяването им към ЕС дефицитът на тези страни е много над референтната стойност и че в тях се осъществява преход към модерна, ориентирана към услугите, пазарна икономика, за намаляване на дефицита се определя срок до 2008 г. За Унгария годишните цели се договарят въз основа на изготвената от нея програма за конвергенция. В съответствие с процедурата при прекомерен дефицит, определена в Договора за ЕС и в Регламент (ЕО) № 1467/97, Съветът определя срок за провеждане на „ефективни мерки“ за премахване на дефицита. През месец януари 2005 г. Съветът стига до заключението, че планираните от унгарското правителство мерки не са достатъчни за постигане на заложената цел по отношение на дефицита за 2005 г. и отправя нова препоръка. През месец октомври 2005 г. Комисията установява, че бюджетните прогнози на унгарското правителство значително са се влошили след последната оценка. Първоначалната цел от 3,6 % за 2005 г. е била завишена на 6,1 %, а за 2006 г. като цел е заложен дефицит от 5,2 %. Оттук идва и препоръката на Комисията към Съвета да приеме решение, че Унгария отново не е предприела ефективни мерки за коригиране на прекомерния си дефицит. Междувременно срокът за коригиране на дефицита на Унгария е удължен до 2009 г., а процедурите срещу Кипър (2006 г.), Малта (2007 г.), Словакия, Полша и Чехия (и трите 2008 г.) са прекратени. През 2008 г. е стартирана нова процедура срещу Обединеното кралство, за което коригирането на свръхдефицита е предвидено за бюджетна година 2009/2010.
В. Развитие на дефицитите и задлъжнялостта
Равносметката по отношение на финансовите разпоредби е като цяло положителна: След приемането на правилата, залегнали в Маастрихтския договор, размерът на дефицитите и на дълговете значително е намалял. След като първоначално в стартиращата фаза на ИПС е реализиран значителен спад на дефицитите, много от държавите-членки влизат в ИВС с леко завишен бюджетен дефицит, което обаче довежда до това, че им се поставят срокове за постигане на почти изравнен бюджет или на бюджет със заложен излишък. Тази мярка се въвежда, за да се предотврати ситуация, в която средносрочната цел непрекъснато се измества за по-късен период и така и никога не се постига. Повечето държави-членки използват икономическия възход в края на 1990-те години, за да балансират бюджетите си и, въпреки усилията, които полагат при подготовката за въвеждането на еврото, успяват осезаемо да намалят бюджетните дефицити. До края на 2001 г. седем от тогава 12-те държави-членки на ИВС реализират почти балансирани бюджети или бюджетен излишък. Предвид на последвалото влошаване на положението в някои от държавите-членки и поради факта, че между държавите-членки, които до този момент не са успели да постигнат балансиран бюджет, са и най-големите икономики от зоната, в която е въведено еврото (Германия, Франция и Италия), на които се падат над 70 % от общото производство, ситуацията тогава вече не е толкова положителна. След реформата на Пакта за стабилност от 2006 г. насам се наблюдава леко подобрение на средните бюджетни позиции, което обаче все пак не може да се оцени като перфектно функциониране на Пакта. В зоната, в която е въведено еврото, публичната задлъжнялост е намаляла, но като средна стойност все още е малко над референтната стойност от 60 %, което основно се дължи на трите големи длъжници — Белгия, Гърция и Италия.
РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Парламентът разполага с някои привилегии в сферата на координацията на финансовите политики:
— Съветът информира Парламента за своите решения относно многостранния надзор и евентуални прекомерни дефицити в държавния сектор.
— С Парламента се провеждат консултации при разработването на вторични правни разпоредби за прилагане на процедура при прекомерен дефицит, включително Пакта за стабилност и растеж.
Парламентът е отразил в редица резолюции становището си, че ЕП и националните парламенти трябва да бъдат интегрирани по-тясно в процесите на политическа координация, които имат осезаемо въздействие върху националната финансова политика.
ИЗМЕНЕНИЯ ЧРЕЗ ДОГОВОРА ОТ ЛИСАБОН
Договорът от Лисабон не предвижда съществени изменения в рамката за финансовите политики.
C. BAHR
A. MAKIPAA
07/2008