Източници и обхват на правото на Европейския съюз
Съществуват множество източници на правото на Европейския съюз, които способстват за установяване на правовия ред на Общността. Различното естество на тези източници наложи въвеждането на йерархия сред тях. На върха на йерархията са първичното право на Общността и неписаното право на Общността, последвани от международните договори, сключени от Общността и вторичното право на Общността.
ПРАВНА ОСНОВА
— Договор за Европейския съюз
— Договор за създаване на Европейската общност
— Актове на вторичното или производно право (член 49 от Договора за ЕО)
— Неписано право на Общността
— Международни договори
ЦЕЛИ
Установяване на правов ред на Европейския съюз, който да даде възможност за реализиране на целите, определени в договорите.
РЕЗУЛТАТИ
А. Първично право на Общността
Б. Вторично право на Общността
1. Общи положения
Съгласно член 249 от Договора за ЕО, за да осъществява своята дейност, Европейската общност приема регламенти, директиви, решения, препоръки и становища, които представляват оригинални правни инструменти на правото на Общността, различни от националните и международни правни инструменти. Институциите на ЕС могат да приемат подобни правни актове единствено ако разпоредбите на договорите са им предоставили подобни правомощия (принцип на предоставените правомощия). Отделните правни актове (с изключение на препоръките и становищата, които нямат задължителен характер) следва да се основават на конкретни разпоредби на договорите (в това число и така наречените „подразбиращи се правомощия“). При липса на специални правомощия, признати от договорите, при определени условия е възможно да се прибегне до принципа на субсидиарна компетентност, посочен в член 308 от Договора за ЕО. Изброяването на отделните актове в член 249 от същия договор не е ограничително. Съществуват и други начини на действие като резолюции, декларации и актове, отнасящи се до организацията и функционирането на институциите, чието наименование, структура и правна сила произтичат от различните разпоредби на договорите или от правилата, приети в изпълнение на тези разпоредби. От друга страна, правното естество на един акт, изготвен от институция на Европейския съюз, не е свързано с официалното наименование на този акт, а зависи от неговата тема и материално съдържание. Освен приемането на отделните нормативни актове е необходимо да се отбележи също така и значимостта на белите книги, зелените книги и програмите за действие — документи, чрез които институциите на ЕС, и по-специално Комисията, най-често приемат дългосрочни цели (напр. Бялата книга за вътрешния пазар).
2. Различни правни инструменти на вторичното право на Общността
а) Регламент
Общо приложим, задължителен в своята цялост и пряко приложим във всички държави-членки, регламентът представлява „закон на Общността“ и следва да бъде спазван изцяло от субектите, за които се прилага (частни лица, държави-членки, институции на ЕС). Той се прилага пряко във всички държави-членки, без да е необходимо издаването на акт за транспонирането му в национален аспект. Още с влизането му в сила (на посочената в регламента дата или, ако не е определена конкретна дата, на двадесетия ден от неговото публикуване в Официален вестник на Европейския съюз) неговите разпоредби стават част от националния правов ред.
Регламентът цели осигуряване на еднакво прилагане на правото на Общността във всички държави-членки. Той също така обезсилва действието на националните норми, които са несъвместими със съществените клаузи на регламента. Мерките, които държавите-членки предприемат за неговото прилагане, не трябва да променят, нито да допълват обхвата и действието на регламента (принцип на лоялното сътрудничество, посочен в член 10 от Договора за ЕО).
б) Директива
i) Естество и приложно поле
Директивата обвързва всички държави-членки, които са нейни адресати, по отношение на резултата, който трябва да бъде постигнат, но оставя на националните органи избора на формите и средствата за нейното прилагане. Една директива може да бъде адресирана до една, няколко или всички държави-членки. За да могат принципите, заложени в една директива, да произведат правно действие за гражданите, националният законодателен орган следва да приеме акт за транспониране на директивата в националното законодателство (наречен също така „национална мярка за изпълнение“), с който националното законодателство се адаптира към целите, определени в директивата. Като цяло гражданите получават съответните права и задължения едва след приемането на акта за транспониране на директивата в националното право. Държавите-членки са длъжни единствено да изпълнят целите на директивата, като разполагат с определени правомощия по отношение на транспонирането на директивата, което им дава възможност да отчетат специфичните национални условия. Транспонирането следва да се извърши в предвидените от директивата срокове. При транспонирането на директивите държавите-членки следва да изберат най-подходящите форми на националното право, които могат да осигурят действието на правото на Общността (член 10 от Договора за ЕО). Директивите следва да бъдат трансформирани в задължителни правила на националното законодателство, които отговарят на изискванията за правна сигурност и яснота и дават възможност на лицата да предявят правата си, произтичащи от тях. В съответните национални нормативни актове, приети по силата на директиви на Общността, не е разрешено да се правят промени, противоречащи на целите на тези директиви (блокиращ ефект).
ii) Възможности за пряко прилагане
По принцип директивите не са директно приложими, но Съдът на Европейските общности е преценил, че някои разпоредби могат, по изключение, да имат пряк ефект в дадена държава-членка, независимо че последната не е приела предварително акт за транспониране (Сборник съдебна практика от 1970 г., стр. 1213 и сл.), когато са налице следните условия:
— срокът за транспониране на директивата е изтекъл и тя не е транспонирана в националното законодателство или е транспонирана неправилно,
— от гледна точка на съдържанието разпоредбите на директивата са безусловни, достатъчно ясни и точни,
— разпоредбите на директивата предоставят права на частни лица.
Когато са налице всички условия, дадено лице може да се позове на въпросната разпоредба пред всички органи на публичната власт. За органи на публичната власт се считат държавните организации и институции или организации и институции, получили от държавата съответни права, надхвърлящи тези, които произтичат от разпоредбите, уреждащи отношенията между частни лица (Р ешение на Съда от 22 юни 1989 г. по дело 103/88, Fratelli Costanzo). Съдебната практика се базира основно на принципа на ефективното и еднакво прилагане на правото на Общността. Но съгласно постоянната съдебна практика на Съда, дори когато въпросната разпоредба на директивата не предоставя никакви права на частни лица и са изпълнени единствено първото и второ условие, органите на съответната държава-членка имат правното задължение да се съобразят с нетранспонираната директива. Горепосочената съдебна практика се базира главно на съображенията за правната сила, налагането на наказания при нарушаване на Договора и правната защита. Обратно, едно частно лице не може директно да се позовава на прякото действие на една нетранспонирана директива срещу друго частно лице (т.нар. хоризонтално действие) (вж. постоянна съдебна практика, дело Faccini Dori, Сборник от 1994 г., стр. I-3325 и сл., точка 25).
iii) Отговорност за неизпълнение на задължението за транспониране
Според съдебната практика на Съда на Европейските общности (Дело Francovich, Сборник от 1991 г., стр. 5357 и сл.) едно частно лице има основание да иска обезщетение за вреда, причинена от държава-членка, която не е транспонирала или само частично е транспонирала дадена директива в своето национално законодателство:
— ако директивата има за цел да даде права на частни лица;
— ако съдържанието на тези права може да бъде определено въз основа на разпоредбите на директивата;
— и ако съществува причинно-следствена връзка между неизпълнението на задължението за транспониране на директивата и вредата, понесена от ощетените лица.
В такъв случай може да бъде потърсена отговорност от държавата-членка, без да е необходимо да се доказва вина. Когато една държава-членка разполага с определени правомощия за транспонирането на директива освен трите горепосочени критерия, нарушението трябва да бъде квалифицирано като неправилно транспониране или липса на транспониране, т.е. то следва да бъде значимо и очевидно (Съд на Европейските общности, решение от 5 март 1996 г. по дела С-46/93 и С-48/93 Brasserie du Pêcheur/Factortame, Сборник от 1996 г., стр. I-1029).
в) Решение
Решението е задължително в своята цялост. За разлика от регламента то обвързва само адресата си. Адресати на решението могат да бъдат държави-членки, физически или юридически лица. То е предназначено за уреждане на конкретни случаи на частноправни адресати. Подобно на директивите решенията могат да съдържат задължение дадена държава-членка да осигури по-благоприятно правно положение за отделните граждани. В този случай частното лице може да предяви правата си само ако въпросната държава-членка е приела акт за транспониране (това е правилото, отнасящо се за директивата). Решенията могат да бъдат пряко приложими при същите условия като разпоредбите на една директива.
г) Препоръки и становища
Тези актове нямат правнообвързваща сила, т.е. те не създават никакво правно задължение за своите адресати, но могат да предоставят насоки за тълкуването и съдържанието на правото на Общността.
3. Разпоредби, уреждащи компетенциите, процедурите, прилаганетои изпълнението на правните актове.
а) Нормативни правомощия, право на инициатива и законодателни процедури: *1.3.6, *1.3.8 и *1.4.1.
б) Изпълнение на законодателните актове
Съгласно своето първично право Европейската общност има ограничени изпълнителни правомощия, тъй като прилагането на правото на Общността по правило се осъществява от държавите-членки (задължение за лоялно сътрудничество, вписано в член 10 от Договора за ЕО). Наред с другото Договорът от Лисабон уточнява (в член 291, параграф 1 от консолидираната версия на Договора за функционирането на ЕС), че държавите-членки следва да предприемат всички необходими национални законодателни мерки за прилагане на правнообвързващите актове на Съюза.
в) Ефективно прилагане на отделните начини на действие
В много случаи договорите налагат подходящия начин на действие (какъвто е случаят с директивата по член 94 от Договора за ЕО). В същото време много от разпоредбите не съдържат предписание за точно определен начин на прилагане (напр. в член 71, параграф 1, буква г от Договора за ЕО се посочват „всички други необходими разпоредби“) или се предлага поне една алтернатива (член 40, уводна алинея и член 83 от Договора за ЕО предлагат да се използват „директиви или регламенти“). Институциите на Общността трябва обаче да упражняват това право, като спазват принципите за пропорционалност и субсидиарност (*1.2.2).
В. Право на ЕС извън общностните норми (извън разпоредбите на Договора за ЕО)
В дейността си по втория и третия стълб Европейският съюз не прилага класическите правни инструменти на правото на Общността, а действа с отделни правни инструменти:
— в обхвата на втория стълб, определен в Договора за ЕС (общата външна политика и политика на сигурност), тези инструменти са основно от политическо естество: общи стратегии, съвместни действия и общи позиции;
— в рамките на третия стълб (полицейско сътрудничество и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси) ЕС осъществява своята дейност чрез общи позиции — актове, чието естество е по-скоро политическо, отколкото юридическо, и които „(определят) подхода на ЕС към даден определен въпрос“, рамкови решения — инструменти, подобни на директивите на Общността, които се използват за сближаване на законодателства, решения „за всеки случай“, които нямат пряко правно действие и се различават от решенията за сближаване на законодателствата, както и класическия инструмент — международните конвенции между отделните държави-членки.
Договорът от Лисабон отменя тристълбовата структура на ЕС, създадена преди много години с Договора от Маастрихт. Следователно, когато Договорът от Лисабон влезе в сила, прилагането на правните актове, посочени в член 249 от Договора за ЕО (член 288 от консолидираната версия за функционирането на ЕС), ще обхване всички политики на ЕС, в това число и полицейското и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси, което понастоящем се осъществява в рамките на третия стълб.
Общите политики в областта на външните отношения, сигурността и отбраната са единственото изключение от общото правило: те ще продължат да се уреждат чрез междуправителствени процедури. Всъщност инструментите, които могат да бъдат приети за осъществяването на тези политики, следва да запазят своя политически характер, но ще се използва нова класификация: така например общите стратегии, съвместните действия и общите позиции ще бъдат заменени от „общи насоки“ и „решения, определящи“ действията и позициите, които следва да бъдат възприети от Европейския съюз, както и начините за тяхното прилагане.
Г. Неписано право на Общността
Тук става дума за общите принципи на правото на Общността, а именно:
— основните права, гарантирани от Европейската конвенция за защита правата на човека, и основните свободи, както и конституционните традиции на държавите-членки, признати в рамките на ЕС като общи принципи на правото на Общността (член 6, параграф 2 от Договора за ЕС), а именно: право на защита, право на зачитане на личния живот и т.н.
— принципът за Общност, основана на върховенството на закона;
— принципите на пропорционалност, доверие в законосъобразността на действията и т.н.
Д. Международни споразумения, сключени от Европейската общност
Тъй като разполага с частично право за поемане на ангажименти на международно равнище, Европейската общност може да сключва в рамките на своята компетентност международни споразумения с една или повече страни или международни организации. Съгласно разпоредбите на член 300, параграф 7 от Договора за ЕО така сключените от Общността договори имат правнообвързваща сила за Общността и за държавите-членки. Те представляват неделима част от правовия ред на Общността.
Е. Допълнителни източници на правото на Общността
Те включват правилата, съдържащи се в междуправителствените споразумения на държавите-членки, които допринасят за постигане на целите на Общността. Подписването на тези международни споразумения е предвидено отчасти в член 293 от Договора за ЕО, а след въвеждането на третия стълб с Договора от Маастрихт — в частта за полицейското и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси. (член 34, параграф 2 от Договора за ЕС).
Ж. Йерархия на нормите в рамките на правото на Общността
Първичното право на Общността е най-високо в йерархията на нейната нормативната система. По принцип всички правила на първичното право са от един и същ ранг; неписаното право на Общността, и по-специално общите принципи на правото, са със същото равнище на значимост. Международните споразумения, сключени от Общността, са на едно равнище под първичното и неписаното право. По-долу се намира вторичното право на Общността, т.е. разпоредбите на неговите правни актове са валидни само ако при тяхното съставяне са отчетени правните норми от по-високо равнище.
Договорът от Лисабон въвежда нова законодателна йерархия във вторичното право, като прави точно разграничение между законодателните актове, делегираните актове и изпълнителните актове. Като законодателни актове се определят правните инструменти, приети по обикновената или специалната законодателна процедура. Делегираните актове са незаконодателни актове с общо приложение, които допълват или изменят отделни несъществени елементи на даден законодателен акт. Правото на приемане на тези актове може да бъде делегирано на Европейската комисия посредством законодателен акт, който ограничава целите, съдържанието, обхвата и срока на делегираните правомощия. Обикновено Комисията има правомощия за приемане на изпълнителни актове, предоставени й с правнообвързващ акт в случаите, когато е необходимо установяването на еднакви условия за прилагането на този акт. Законодателните, делегираните и изпълнителните актове могат да бъдат приети под формата на регламенти, директиви или решения, но в заглавието на съответния акт следва да фигурират термините „делегиран“ или „делегирана/о“, и „изпълнителен/на/но“
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
В рамките на процедурите, посочени в член 250 и следващите членове от Договора за ЕО, Европейският парламент има известни права за участие в законотворческата дейност (*1.4.1). Същевременно, независимо от разширените си правомощия, въведени с Договора за Европейския съюз (*1.1.2), неговото влияние е по-скоро ограничено и се свежда до политиките, които не са свързани с процедурата по съвместно вземане на решения. Договорът от Лисабон разширява в значителна степен процедурата по съвместно вземане на решения от Парламента и Съвета, която се преименува на „обикновена законодателна процедура“. След влизането в сила на Договора от Лисабон Парламентът ще действа в качеството си на съзаконодател за 95 % от законотворческата дейност на Съюза.
Освен това, за да се подобри прилагането на правото на ЕС в държавите-членки и да се насърчи възприемането на това право от отделните граждани, Европейският парламент работи за опростяване на законодателната процедура, подобряване на качеството на нормативните текстове и прилагане на по-ефективни санкции по отношение на държавите-членки, които не спазват нормативната уредба на Европейския съюз.
Roberta Panizza
07/2008