Принцип на субсидиарност
В рамките на споделената компетентност между Общността и държавите-членки принципът на субсидиарност съгласно Договора за създаване на Европейската общност определя условията, при които Общността е с предимство при предприемане на действия по отношение на държавите-членки.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Член 5, параграф 2 от Договора за създаване на Европейската общност, към който препраща второто съображение от преамбюла и член 2, втора алинея от Договора за Европейския съюз.
ЦЕЛИ
Извън областите, които са от изключителната компетентност на Европейската общност, принципът на субсидиарност цели, от една страна, защита на капацитета за вземане на решения и действие от страна на държавите-членки, а от друга — създава законова основа за намесата на Общността, ако целите на дадено действие не могат да бъдат достатъчно добре постигнати от държавите-членки „поради обхвата или последиците на предлаганото действие“. Въвеждането на този принцип в учредителните договори цели по този начин да доближи упражняването на компетенциите на възможно най-близко до гражданите равнище.
ПОСТИЖЕНИЯ
А. Произход и историческо развитие
Принципът на субсидиарност е официално въведен в правото на Европейския съюз с Договора от Маастрихт, който го включва в член 5, втора алинея от Договора за създаване на Европейската общност. Наченки на този принцип обаче могат да се открият още в член 5 от Договора за Европейската общност за въглища и стомана от 1951 г., според който Общността упражнява пряко въздействие върху производството и пазара само когато обстоятелствата го изискват. Единният европейски акт от 1987 г. въвежда правилото за субсидиарност в областта на околната среда (член 130 R от Договора за създаване на Европейска икономическа общност), макар и без да го назовава. Първоинстанционният съд на Европейските общности приема в своето решение от 21 февруари 1995 г. (Сборник съдебна практика, стр ІІ-289, точка 331), че преди влизането в сила на Договора за Европейския съюз принципът на субсидиарност не представлява общ принцип на правото, спрямо който да се проверява законосъобразността на актовете на Общността.
Без да променя смисъла на правилото за субсидиарност, посочено в член 5, втора алинея от Договора за ЕО, с Договора от Амстердам към договора за ЕО се прилага протокол относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност. Правилата за прилагане, които не са включени в договорите, но са договорени в рамките на глобалния подход относно прилагането на принципа на субсидиарност (1992 г.), установен в Единбург, стават правно обвързващи и проверими.
Договорът от Лисабон отменя член 5 от Договора за ЕО и въвежда принципа на субсидиарност в член 5 от Договора за ЕС, в който се запазва смисълът на отменения член, като се добавя ясна препратка към регионалното и местно измерение на принципа на субсидиарност. Освен това Договорът от Лисабон заменя протокола относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност от 1997 г. с нов протокол със същото заглавие, в който основното нововъведение се отнася до новата роля на националните парламенти при контрола за спазване на принципа на субсидиарност.
Б. Определение
1. Общото значение и цели на принципа на субсидиарност се изразяват в предоставянето на известна независимост на йерархично подчинен орган по отношение на висшестоящ орган, по-специално орган на местно самоуправление по отношение на орган на централната власт. Става дума за разпределение на компетенции между различните равнища на властта — принцип, който е в основата на институционалното устройство на държавите с федерална структура.
2. Прилагането на принципа на субсидиарност в рамките на Европейската общност служи като критерий за регулиране на упражняването на компетенциите, споделяни между Общността и държавите-членки. От една страна, той изключва намесата на Общността, когато дадена област може да бъде уредена по ефикасен начин от държавите-членки на централно, регионално или местно равнище. От друга страна, този принцип позволява на Общността да упражнява правомощията си, когато държавите-членки не са в състояние да постигнат в достатъчна степен целите на договорите.
3. По смисъла на член 5, втора алинея от Договора за ЕО намесата на институциите на Съюза съгласно принципа на субсидиарност предполага наличието на три условия:
а) да не става въпрос за област от изключителната компетентност на Общността,
б) целите на предлаганото действие да не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите-членки,
в) поради обхвата или последиците на предлаганото действие то да може да бъде осъществено по-успешно чрез намеса на Общността.
В. Приложно поле
1. Принцип на прилагане
В общ смисъл прилагането на принципа на субсидиарност може да се разглежда в два различни аспекта. В областите, в които договорът предоставя на Общността споделена компетентност с държавите-членки, принципът на субсидиарност служи като критерий за определяне на тази компетентност (граници за упражняване на компетентността). В областите, в които договорът не предоставя компетентност на Европейската общност, принципът на субсидиарност не създава допълнителни компетенции (няма възлагане на компетентност).
2. Въпросът за определяне на границите
Принципът на субсидиарност се прилага само в областите на споделена компетентност между Общността и държавите-членки. Този принцип не намира приложение, когато въпросът се отнася до изключителната компетентност на Общността или на държавите-членки. Въпреки това разграничителната линия не е категорично установена, тъй като например областите от компетентност на Общността могат да бъдат разширени по силата на член 308 от Договора за Европейската общност, ако дадена дейност на Общността изглежда необходима за осъществяване на целите на Договора. Определянето на границите на изключителните компетенции на Общността продължава да поставя проблеми, особено паради обстоятелството, че в договорите тези компетенции са установени не чрез посочване на конкретни области, а чрез описание на функции.
Така например Съдът на Европейските общности постанови поредица от решения, в които извлича от договорите и признава като изключителни някои компетенции, които не са изрично посочени, без да изброява изчерпателно тези компетенции.
Тъй като приложното поле на принципа на субсидиарност не е ясно определено, той все още се тълкува по различни начини. В същото време Общността очевидно се стреми да ограничи неговото действие до целите на договорите и да осигури приемането на нови мерки на възможно най-близко до гражданите равнище. Всъщност тази връзка между принципа на субсидиарност и правилото за близост е подчертана с особена сила в самия преамбюл на Договора за Европейския съюз.
След влизането му в сила Договорът от Лисабон трябва да постави край на различията в тълкуването на приложното поле на принципа на субсидиарност. В действителност новият договор определя областите от изключителната и от споделената компетентност на Съюза. Член 4, параграф 2 от консолидираната версия на Договора за функционирането на ЕС съдържа следния списък на политики, отнасящи се до областите на споделена компетентност: вътрешен пазар, социална политика, икономическо, социално и териториално сближаване; селско стопанство и рибарство, с изключение на опазването на морските биологични ресурси; околна среда; защита на потребителите; транспорт; трансевропейски мрежи; енергетика; пространство на свобода, сигурност и правосъдие; общи проблеми на сигурността в областта на общественото здраве.
3. Адресати на принципа на субсидиарност
Принципът на субсидиарност се отнася до всички институции на Съюза и има особено практическо значение по отношение на Съвета, Европейския парламент и Комисията. Договорът от Лисабон засилва ролята съответно на националните парламенти и на Съда по отношение на контрола за спазване на принципа на субсидиарност.
Г. Контрол от страна на националните парламенти
Договорът от Лисабон въвежда механизъм за ранно предупреждение, според който националните парламенти разполагат с осем седмици, за да изпратят становища на Комисията във връзка с проекти на законодателни актове, които тя задължително им предоставя едновременно с представянето им в Европейския парламент и в Съвета. Ако в своите мотивирани становища една трета от националните парламенти оспори съответствието на проект на законодателен акт с принципа на субсидиарност, Комисията трябва да преразгледа проекта си и да мотивира евентуалното му запазване (процедура на „жълтия картон“). Този праг е една четвърт от националните парламенти, когато става въпрос за проект на законодателен акт относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Освен това, ако с обикновено мнозинство националните парламенти оспорят съответствието на проекта за законодателен акт с принципа на субсидиарност („оранжев картон“), а Комисията поддържа своето предложение, въпросът се отнася до Съвета и до Европейския парламент, които се произнасят на първо четене. Ако те счетат, че законодателното предложение е несъвместимо с принципа за субсидиарност, могат да го отхвърлят с мнозинство от 55 % от членовете на Съвета или с мнозинството от гласовете, подадени в Европейския парламент.
На всички камари на националните парламенти се предоставя право за предупреждение.
Д. Съдебен контрол
Принципът на субсидиарност, посочен в член 5, втора алинея от Договора за ЕО подлежи на съдебен контрол. Въпреки това практическото му прилагане предоставя на институциите на Съюза широки правомощия за преценка, с която Съдът трябва да се съобразява. В общ смисъл може да се каже, че контролната дейност на Съда е обратно пропорционална на степента, в която държавите-членки са били действително привлечени да участват в избора на обхвата и съдържанието на предвиденото действие, когато необходимостта от това действие е била внимателно преценена и са надлежно отчетени съответните интереси и когато са проведени съответните консултации със заинтересованите органи и правни субекти (включително и на равнище, по-ниско от това на държавите-членки).
В своите решения от 12 ноември 1996 г. (дело С-84/94, Сборник от 1996 г., стр. І-5755) и от 13 май 1997 г. (дело С-233/94, Сборник от 1997 г., стр. І-2405) Съдът уточнява, че зачитането на принципа на субсидиарност е сред обстоятелствата, които подлежат задължително на мотивиране в съответствие с член 253 от Договора за ЕО. Следователно това изискване е удовлетворено, когато принципът не е изрично посочен в съображенията към правния акт, но от общия смисъл на съображенията следва, че той е бил взет предвид при самото разглеждане на акта.
В протокола относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност Договорът от Лисабон уточнява, че в рамките на контрола за законосъобразността на законодателните актове Съдът е компетентен да се произнася по искове за нарушаване на принципа на субсидиарност. Такъв иск може да бъде предявен от държава-членка, евентуално от името на националния парламент, ако вътрешният ѝ конституционен ред предвижда такава възможност.
Такъв иск може да се предявява и от Комитета на регионите, когато е предвидено той да бъде консултиран.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
1. Текущи дейности
Европейският парламент от години защитава принципа на субсидиарност. Той беше инициатор на тази концепция, като на 14 февруари 1984 г. предложи с приемането на проекта за Договор за Европейския съюз разпоредба, според която в случаите, когато договорът предоставя на Европейския съюз компетенция, която се конкурира с тази на държавите-членки, държавите-членки да осъществяват действие, доколкото Съюзът не е приел нормативен акт. Нещо повече, в предложението се подчертава фактът, че Съюзът трябва да се намесва само за изпълнението на задачи, които могат да бъдат осъществени по-ефикасно със съвместни усилия, отколкото от държавите, действащи поотделно.
Парламентът подновява своите предложения относно принципа на субсидиарност в множество резолюции (например резолюциите от 23 ноември 1989 г., 4 декември 1989 г., 12 юли 1990 г., 21 ноември 1990 г. и 18 май 1995 г.), в които припомня своето отношение към принципа на субсидиарност в перспективата на Европейския съюз и призовава за провеждане на разискване по тълкуванието и прилагането на този принцип.
2. Споразумение за междуинституционално сътрудничество
Въз основа на заключенията относно субсидиарността, прозрачността и демокрацията, формулирани от Европейския съвет в Единбург, както и на резолюцията, приета от Парламента на 18 ноември 1992 г., разискванията, предприети от Парламента, довеждат до подписването на 25 октомври 1993 г. на междуинституционално споразумение между Съвета, Парламента и Комисията, в което ясно се изразява волята на трите институции да напредват решително в тази посока. По този начин те се ангажират да спазват принципа на субсидиарност.
С това споразумение се цели чрез процедури, регулиращи прилагането на принципа на субсидиарност, да се определят редът и условията за упражняване на компетенциите, предоставени на институциите на Общността от договорите, така че да бъдат осъществени целите, предвидени в тях. Споразумението съдържа следните разпоредби:
— когато Комисията упражнява правото си на инициатива, тя взема предвид принципа на субсидиарност и мотивира неговото спазване. Същото се отнася и за Парламента и Съвета в рамките на предоставените им компетенции съответно по силата на членове 192 и 208 от Договора за ЕО;
— когато излага мотивите към предложенията си, Комисията защитава тяхната обоснованост по отношение на принципа за субсидиарност;
— всяко евентуално изменение на текста на Комисията, независимо дали е внесено от Съвета, или от Парламента, се придружава от обосновка от гледна точка на принципа на субсидиарност, ако последиците от изменението са промяна на обхвата на намеса на Съюза.
Трите институции периодично проверяват съгласно вътрешните си процедури дали предвиденото действие е в съответствие с разпоредбите относно принципа на субсидиарност както по отношение на избора на правни инструменти, така и по отношение на съдържанието на предложението. Така например в член 34 от Правилника за дейността на Парламента е предвидено, че при разглеждането на законодателно предложение Парламентът обръща особено внимание на зачитането на основните права, както и на принципите на субсидиарност и пропорционалност.
Освен това споразумение по време на Европейския съвет в Единбург Комисията се ангажира да обосновава всички свои предложения за нормативни актове предвид прилагането на принципа на субсидиарност, да оттегли или преразгледа различни предложения, както и да преразглежда действащите нормативи разпоредби. Освен това е предвидено Комисията да изготвя годишен доклад относно спазването на принципа на субсидиарност.
Във връзка с докладите на Комисията за прилагането на принципа на субсидиарност през 1994 г., 1995 г. и 1996 г. Европейският парламент в резолюцията си от 13 май 1997 г. подчерта, че принципът на субсидиарност е задължителна правна норма, чието конкретно прилагане подлежащи на тълкуване от Съда и припомни, че прилагането на този принцип не трябва да е пречка за законосъобразното упражняване на изключителните компетенции на Съюза. И накрая, при никакви обстоятелства под претекст на принципа на субсидиарност достиженията на правото на Общността не трябва да се поставят под въпрос. В резолюцията си от 8 април 2003 г. Парламентът счита, че уреждането на разногласията по отношение на прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност трябва да се осъществява по възможност на политическо равнище, въз основа на междуинституционалното споразумение от 25 октомври 1993 г., но в същото време отчита предложенията на Конвента за бъдещето на Европа, в който се предвижда да се възложи на националните парламенти роля по проследяването на въпросите за субсидиарността чрез система за ранно предупреждение. Парламентът подчертава, че европейските институции и държавите-членки както на централно, така и на регионално и местно равнище трябва да осигурят постоянно проследяване на прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност.
Системата за ранно предупреждение всъщност е възпроизведена в Договора от Лисабон, както е описано в точка Г.
Roberta Panizza
07/2008