Договорите от Маастрихт и Амстердам
Договорът за Европейски съюз изменя предишните европейски договори и създава Европейска общност, основана на три стълба : Европейските общности, общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) и сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи. С оглед разширяването на Съюза договорите от Амстердам и Ница имаха за цел да внесат промените, необходими за доброто функциониране на Европа на 15-те.
ДОГОВОРЪТ ОТ МААСТРИХТ
Договорът за Европейски съюз, подписан в Маастрихт на 7 февруари 1992 г., влезе в сила на 1 ноември 1993 г.
СТРУКТУРИ НА СЪЮЗА
С учредяването на Европейския съюз Договорът от Маастрихт бележи нов етап в процеса на създаване на „все по-тесен съюз между народите на Европа“. ЕС се основава на Европейските общности (*1.1.1. и *1.1.2.), допълнени от политиките и формите на сътрудничество, създадени с Договора за Европейски съюз. Съюзът разполага с уникална институционална рамка, състояща се от Европейски съвет, Европейски парламент, Съвет на министрите, Европейска комисия, Съд на Европейските общности и Сметна палата. Европейският съвет е призван да определя общите политически насоки. Европейският парламент, Съветът, Комисията, Съдът на ЕО и Сметната палата, които в тесен смисъл са единствените „институции“ на Общностите, упражняват правомощията си в съответствие с разпоредбите на договорите. Съветът, Комисията и Европейският парламент се подпомагат от Европейски икономически и социален комитет и от Комитет на регионите, които упражняват консултативни функции. В съответствие с предвидените в договора процедури се създава Европейска система на централните банки и Европейска централна банка, които се прибавят към вече съществуващите финансови институции от групата ЕИБ, включваща Европейската инвестиционна банка и Европейският инвестиционен фонд.
ПРАВОМОЩИЯ НА СЪЮЗА
Съюзът, създаден с Договора от Маастрихт, получава правомощия, разпределени в три големи групи, обикновено наричани „стълбове“:
— Първият „стълб“ се състои от Европейските общности, в рамките на които общностните институции упражняват правомощия в области, които по силата на Договора са предмет на прехвърляне на суверенитет от държавите-членки.
— Вторият „стълб“ се формира от общата външна политика и политиката на сигурност, предвидена в дял V от Договора за Европейски съюз.
— Третият „стълб“ се състои от сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи, предвидено в дял VІ от Договора за Европейски съюз.
Разпоредбите на дял V и VІ организират сътрудничество от междуправителствен характер, което използва общите институции и притежава някои наддържавни елементи, по-конкретно асоциирането на Европейската комисия и консултирането с Европейския парламент.
А. Европейската общност (първи стълб)
Мисията на Общността е да гарантира хармонично, балансирано и устойчиво развитие на икономическите дейности, високо равнище на заетост и социална закрила, равнопоставеност между мъжете и жените, устойчив и неинфлационен растеж, висока степен на конкурентоспособност и на сближаване на икономическите показатели, високо равнище на опазване на околната среда, повишаване на жизнения стандарт и качеството на живот, икономическо и социално сближаване, и солидарност между държавите-членки. В рамките на поверените й правомощия Общността преследва тези цели посредством създаването на общ пазар и на свързаните с това мерки, посочени в член 3 от Договора за ЕО, както и чрез създаването на икономическа политика и единна валута, посочени в член 4. Действията на Общността следва да зачитат принципа на пропорционалност, а по отношение на областите, които не са изключително от нейна компетенция — принципа на субсидиарност (член 5 от Договора за ЕО).
Б. Обща външна политика и политика на сигурност (втори стълб)
Мисията на Съюза е да определя и прилага, въз основа на метод от междуправителствен тип, обща външна политика и политика на сигурност (*6.1.1.). Държавите-членки следва да подкрепят тази политика активно и безрезервно в дух на лоялност и взаимна солидарност. Нейните цели са:
— защита на общите ценности, основните интереси, независимостта и целостта на Съюза в съответствие с принципите, залегнали в Хартата на Организацията на обединените нации;
— укрепване на сигурността на Съюза във всички аспекти;
— опазване на мира и укрепването на международната сигурност в съответствие с принципите, залегнали в Хартата на Обединените нации, както и с принципите на Заключителния акт от Хелзинки и целите на Парижката харта, включително и онези, които се отнасят до външните граници;
— насърчаване на международното сътрудничество;
— развитие и укрепване на демокрацията и принципа на правовата държава, както и на зачитането на правата на човека и на основните свободи.
В. Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи (трети стълб)
Съюзът има за задача да изработи общи действия в тези области в съответствие с метод от междуправителствен тип (*4.11.1.), така че да постигне целта да предостави на гражданите високо равнище на закрила в пространство на свобода, сигурност и правосъдие.
Политиката се отнася до следните области:
— правила, уреждащи преминаването на външните граници на Общността и засилване на граничния контрол;
— борба с тероризма, тежките форми на престъпна дейност, трафика на наркотици и измамите в международен мащаб;
— съдебно сътрудничество по наказателноправни и гражданскоправни въпроси;
— създаване на Европейска полицейска служба (Европол), разполагаща със система за обмен на информация между националните полиции;
— борба с незаконната имиграция;
— обща политика на предоставяне на убежище.
ДОГОВОРЪТ ОТ АМСТЕРДАМ
Договорът от Амстердам, който изменя Договора за Европейския съюз и договорите за създаване на Европейските общности и някои свързани с тях актове, е подписан в Амстердам на 2 октомври 1997 г. и влиза в сила на 1 май 1999 г.
А. Увеличаване на правомощията на Съюза
1. Европейска общност
— По отношение на целите беше поставен акцент по-специално върху балансираното и устойчиво развитие и високото равнище на заетост.
— Създадени бяха механизъм за съгласуване на политиките на държавите-членки в областта на заетостта, както и възможност за въвеждане на определени общностни мерки в тази област.
— Споразумението относно социалната политика, с известни подобрения (премахването на възможността за отказ от участие, „opt-out“), беше включено в Договора за ЕО.
— Общностният метод вече се прилага по отношение на важни области, които до този момент спадаха към „третия стълб“ като предоставянето на убежище, имиграцията, преминаването на външните граници, борбата с измамите и митническото сътрудничество, както и по отношение на част от сътрудничеството „Шенген“, чиито постижения изцяло се възприемат от Съюза и Общностите.
2. Европейски съюз
— Междуправителственото сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи се засилва чрез определянето на специфични цели и задачи, както и чрез създаването на нов юридически инструмент, аналогичен на директива.
— Въвеждат се промени в политиката в областта на околната среда, общественото здраве, защитата на потребителите.
— Въвеждат се нови разпоредби по отношение на специфични области като услугите от общ интерес, културното разнообразие и използването на езиците, режима, приложим спрямо най-отдалечените и островните райони, отвъдморските страни и територии.
— Развиват се допълнително инструментите на външната политика и на общата сигурност, по-конкретно чрез създаване на нов инструмент, общата стратегия, чието прилагане следва да подлежи на решения с мнозинство, на нов пост (генерален секретар на Съвета, отговарящ за общата политика в областта на външните отношения и сигурността) и на нова структура (звено за планиране на политиката и за ранно предупреждение). В областта на сигурността позоваването на т. нар. мисии от Петерсберг определя мащаба на евентуални бъдещи общи действия.
— В областта на външната икономическа политика Съветът получава правомощия да разшири приложното поле на услугите и правата на интелектуална собственост.
Б. Засилване на ролята на Европейския парламент
1. Законодателни правомощия
а) Процедурата за съвместно вземане на решения се разширява и обхваща 15 юридически области, вече съществуващи в Договора за ЕО:
— член 12: забрана на дискриминациите,
— член 18: свободно движение на гражданите на Съюза,
— член 42: свободно движение на работници,
— член 47, параграф 1: признаване на дипломите,
— член 67: процедура в областта на визовия режим,
— член 71: транспортна политика, включително политика в областта на въздушния транспорт,
— член 141, параграф 3: осъществяване на принципа за равно заплащане за равен труд,
— член 148: реализиране на Европейски социален фонд,
— член 150, параграф 4: мерки за професионално обучение,
— член 153, параграф 4: защита на потребителите,
— член 156: трансевропейски мрежи („други мерки“),
— член 162: реализиране на Европейски фонд за регионално развитие;
— член 172: осъществяване на рамкови програми за изследванията,
— член 175, параграф 3: мерки в областта на опазването на околната среда,
— член 179: сътрудничество за развитие;
както и по отношение на 8 нови юридически области:
— член 129: мерки за насърчаване на заетостта,
— член 135: митническо сътрудничество,
— член 137, параграф 2: социална политика,
— член 152, параграф 4: защита на здравето, мерки във ветеринаpната и фитосанитарна област,
— член 255: принципи, уреждащи достъпа до документи,
— член 280: борба с измамите,
— член 285: изготвяне на статистически данни на Общността,
— член 286: създаване на орган, натоварен да следи за защитата на физическите лица при обработването на личните данни.
Тази процедура понастоящем се прилага спрямо повечето законодателни области.
б) С изключение единствено на селскостопанската политика и на политиката в областта на конкуренцията, към всички области, за които Съветът разполага с правомощия за вземане на решения с квалифицирано мнозинство, се прилага процедурата за съвместно вземане на решения. В четири случая (описани в членове 18, 42 и 47, както и отнасящият се до политиката в областта на културата член 151, който остава непроменен) процедурата за съвместно вземане на решения винаги се придружава с изискване за вземане на решение с единодушие от Съвета. Другите законодателни области, за които се изисква единодушно решение, не подлежат на процедура по съвместно вземане на решения (член 166 относно рамкова програма за научноизследователски цели, която преди се определяше с единодушие, премина към решение с квалифицирано мнозинство).
в) В рамките на опростена процедура за съвместно вземане на решения (член 251) Европейският парламент и Съветът на практика стават равностойни съзаконодатели, по-конкретно поради въведената възможност да приемат законодателен акт на първо четене, ако е налице съгласие между двете звена на законодателната власт, и поради премахването на правомощията на Съвета едностранно да налага позицията си при трето четене. При все това, продължава да липсва задоволително решение на проблемите, дължащи се на делегирането на изпълнителните актове, като декларация № 31 се ограничава да натовари комисията да представи ново предложение в областта на „комитологията“.
2. Правомощия за упражняване на контрол
— Освен че гласува одобрението на състава на Комисията, Парламентът също така провежда преди това гласуване за одобрение на кандидата за председател на бъдещата Комисия (член 214).
— Договорът от Амстердам изрично потвърждава защитата на основните права в рамките на прилагането на общностното законодателство, което дотогава се гарантираше от съдебната практика на Съда на Европейските общности. Договорът добавя механизъм за политически санкции, които могат да бъдат наложени в случай на тежко и продължително нарушаване от страна на дадена държава-членка на принципите, на които се основа Съюзът (свобода, демокрация, права на човека, правова държава).
3. Избор и статут на членовете на ЕП
В областта на процедурата за избиране на Европейски парламент чрез всеобщи преки избори (член 190) правомощията на Общността да определя общи принципи се прибавят към съществуващите правомощия за приемане на уеднаквена процедура. В същия член се въвежда правна основа, позволяваща приемането на общ статут на членовете на ЕП. Все още липсва разпоредба, позволяваща предприемането на мерки с оглед развитието на политическите партии на европейско равнище (вж. член 191).
В. Засилено сътрудничество
За първи път учредителните договори включват общи разпоредби, които позволяват на определен брой държави-членки, при определени условия, да използват общностните институции, за да установят засилено сътрудничество помежду си. Тази възможност се добавя към случаите на засилено сътрудничество, уредени от специфични разпоредби, като Икономическия и валутен съюз, създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие и интегрирането на постиженията на Шенгенското сътрудничество. Областите, в които може да бъде установено засилено сътрудничество, спадат към третия стълб и, при изключително ограничителни условия, към области, които не попадат в изключителните правомощия на Общността. Условията, които засиленото сътрудничество следва да изпълнява, както и предвидените механизми за вземане на решения, са създадени така, че да гарантират, че тази нова разновидност на процеса на интеграция ще остане крайно решение и че във всеки случай ще може да бъде използвана единствено за осъществяването на напредък в процеса на интеграция, а не за изоставане от него.
Г. Опростяване
Договорът от Амстердам премахва от европейските договори всички остарели или станали с времето неприложими разпоредби, като същевременно не позволява произтичалите в миналото от тях правните последици да бъдат засегнати от това премахване. Предвижда се също ново номериране на договорите. По юридически и политически причини Договорът е подписан и подложен на ратификация под формата на изменение към действащите договори.
Д. Институционални реформи с оглед на разширяването
1. В съответствие с искането на Европейския парламент Договорът от Амстердам определи максималният брой на членовете на Европейския парламент на 700 (член 189).
2. Съставът на Комисията и въпросът с претеглянето на гласовете се урежда в приложен към Договора „Протокол относно институциите“. В съответствие с неговите разпоредби в Съюз, разширен до максимален брой от 20 държави-членки, Комисията ще се състои от един гражданин на държава-членка, при условие че към тази дата претеглянето на гласовете в Съвета е било изменено. Във всеки случай, поне една година преди броят на членовете на Европейския съюз да превиши двадесет, се свиква нова междуправителствена конференция, която да преразгледа изцяло разпоредбите на договорите, отнасящи се до неговите институции.
3. Гласуването от Съвета с квалифицирано мнозинство е предвидено за редица новосъздадени чрез Договора от Амстердам правни положения [вж. решенията относно насоките в областта на заетостта (член 128, параграф 2) и относно най-отдалечените райони (член 299, параграф 2)]. При все това, от съществуващите общностни политики единствено за областта на научните изследвания се предвиждат нови разпоредби за гласуване с квалифицирано мнозинство, съгласно членове 166 и 172. Само в Договора за ЕО 44 члена все още изискват гласуване с единодушие, от които близо 20 се отнасят до законодателни области като хармонизиране на данъчното законодателство (член 93), сближаването на законодателствата (член 94), културата (член 151), промишлената политика (член 157), структурните фондове (член 161), някои аспекти от политиката в областта на околната среда (член 175).
Е. Други теми
— Общностните процедури при прилагането на принципа на субсидиарност са отразени в протокол, посветен на този въпрос.
— Прозрачността се подобрява посредством нови разпоредби за достъпа до документи (член 255) и за по-голяма откритост в законодателната работа на Съвета (член 207, параграф 3).
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Преди свикването на междуправителствена конференция се провежда консултация с Европейския парламент. Освен това, в съответствие с формули ad hoc, Парламентът е приобщен към междуправителствените конференции; на последните три такива конференции той беше представен, според случая, от своя председател или от двама от неговите членове.
Roberta Panizza
07/2008