Договорът от Ница и Конвентът за бъдещето на Европа
Въпросите, останали неразрешени от Договора от Амстердам, трябваше да се решат от Договора от Ница. Този договор обаче подготви само частично Европейския съюз за важното разширяване на изток и на юг от 1 май 2004 г. и 1 януари 2007 г. Затова Европейският конвент, председателстван от Valéry Giscard d'Estaing, направи усилие да създаде ново правно основание за Съюза под формата на Договор за създаване на Конституция за Европа.
ДОГОВОР ОТ НИЦА
Договорът беше подписан на 26 февруари 2001 г. и влезе в сила на 1 февруари 2003 г.
A. Цели
Заключенията на Европейския съвет от Хелзинки (10 и 11 декември 1999 г.), потвърдени в Ница през декември 2000 г., изискваха от ЕС да бъде в състояние до края на 2002 г. да приеме новите държави-членки, готови за присъединяване. По този случай на 1 май 2004 г. Европейският съюз отвори своите врати за десет нови държави-членки. Присъствието на тези страни, чието население не е толкова многобройно, увеличи общата относителна тежест на държавите с по-малобройно население спрямо по-населените държави (само две от държавите-кандидатки имат по-многобройно население от настоящата средна стойност за държавите-членки). Следователно Договорът от Ница се стреми:
— да направи институциите на Общността по-ефективни и легитимни;
— да подготви ЕС за голямото му разширяване за включване на страни от Източна Европа.
Б. История
Редица институционални въпроси бяха разгледани на междуправителствените конференции от Маастрихт и Амстердам (*1.1.3.), но не бяха решени задоволително (недовършена работа, известна като „нерешените въпроси на Амстердам“), като например: размерът и съставът на Комисията, претеглянето на гласовете в Съвета, разширяването на гласуването с квалифицирано мнозинство. Протоколът относно институциите, приложен към Договора от Амстердам, предвижда, че в случай на разширяване, което води до присъединяване на не повече от пет страни, Комисията „ще включва по един гражданин от всяка държава-членка, при условие че към тази дата [на присъединяване] претеглянето на гласовете в Съвета е било изменено“ (в текста не се предвижда вероятността от присъединяване на повече от пет нови държави-членки).
Във връзка с това Европейският съвет от Кьолн (3 и 4 юни 1999 г.) реши, че следва да се свика нова междуправителствена конференция (МПК) в началото на 2000 г., която да приключи до края на същата година. Нейният мандат беше свързан с горепосочените институционални въпроси, останали нерешени след Амстердам, и необходимите в този контекст нови изменения на Договора. Предвид това решение и въз основа на доклад от финландското председателство Европейският съвет от Хелзинки определи дневния ред на МПК, както следва: трите въпроса, останали нерешени от Договора от Амстердам, наред с всички промени, необходими при подготовката за разширяване.
В. Съдържание
МПК беше открита на 14 февруари 2000 г. и приключи своята работа в Ница на 10 декември 2000 г., постигайки съгласие по цитираните по-горе институционални въпроси и редица други пунктове, а именно:
— ново разпределение на местата в Европейския парламент;
— по-гъвкаво засилено сътрудничество;
— мониторинг на основните права и ценности в рамките на ЕС и
— укрепване на съдебната система на ЕС.
1. Претегляне на гласовете в Съвета
Още от началото на МПК беше ясно, че ключът към всяко друго съгласие ще бъде характерът на системата на гласуване с квалифицирано мнозинство, която ще се използва в бъдеще в Съвета. Разглеждайки заедно системата на гласуване в Съвета, състава на Комисията и до известна степен разпределението на местата в Европейския парламент, Европейският съвет осъзна, че най-важният въпрос на тази среща на върха, беше да се промени относителната тежест на държавите-членки и тяхната способност да упражняват своето влияние; тема, която никоя МПК не бе разглеждала след Договора от Рим.
Протоколът относно институциите, приложен към Договора от Амстердам, предвижда два метода за определяне на гласуването с квалифицирано мнозинство: нова система за претегляне (променена спрямо настоящата) или прилагане на двойно мнозинство (от гласове и население) — решение, предложено от Комисията и подкрепено от Парламента.
МПК избра първия вариант и реши, че броят на гласовете, дадени на всяка държава-членка, ще се промени, считано от 1 януари 2005 г. В декларация, приложена към Договора, МПК също така формулира обща позиция, която да бъде приета от Съюза, за определяне в хода на преговорите за присъединяване на броя гласове, които да бъдат дадени на държавите-кандидатки. В Съюза, състоящ се от 15 държави-членки, квалифицираното мнозинство изискваше 169 гласа от 237, или 71,3 % от гласовете. В Съюза, състоящ се от 27 държави-членки, квалифицираното мнозинство изисква 255 гласа от 345, или 73,9 % от гласовете. Предишното изискване беше 62 гласа от 87, или 71,27 %. По този начин в хода на процеса на разширяване прагът за квалифицирано мнозинство стана по-висок.
Освен това, когато се приема дадена мярка, всяка държава-членка могат да изиска да се извърши проверка дали това квалифицирано мнозинство представлява най-малко 62 % от общия брой на населението на Съюза. Ако се окаже, че това условие не е изпълнено, решението не се приема.
Разбивката на гласовете бе определена, както следва: 29 за Германия, Обединеното кралство, Франция и Италия; 27 за Испания и Полша; 14 за Румъния; 13 за Нидерландия; 12 за Гърция, Чешката република, Белгия, Унгария и Португалия; 10 за България, Австрия, Словакия и Швеция; 7 за Дания, Финландия, Ирландия и Литва; 4 за Латвия, Словения, Естония, Кипър и Люксембург; 3 за Малта (общо 348).
Въпреки че броят на гласовете бе увеличен за всички държави-членки, делът на държавите-членки с най-голям брой на населението се намали: от 55 % от гласовете, той спадна на 45 %, когато 10-те нови държави-членки се присъединиха, и на 44,5 % на 1 януари 2005 г. Именно тук новите разпоредби, като демографската „спасителна мрежа“, следва да докажат своята стойност.
2. Комисия
а) Състав
След 2005 г. Комисията има само по един комисар от всяка държава-членка. След подписването на договора за присъединяване за 27-мата държава-членка Съветът ще вземе решение, като действа с единодушие:
— относно броя на комисарите;
— относно равноправна за държавите-членки ротационна система по отношение на определянето на последователността на участие и продължителността на членството на техните граждани в Комисията, като същевременно всяка комисия е съставена по начин, който да отразява демографското и географското многообразие държавите-членки.
б) Назначаване
Отсега нататък председателят на Комисията ще бъде номиниран от Европейския съвет след гласуване с квалифицирано мнозинство. След одобрение на това предложение от страна на ЕП Съветът, като действа отново с квалифицирано мнозинство и по общо съгласие с избрания председател, приема списъка на останалите лица, които предлага за членове на Комисията. След ново гласуване на ЕП, с което той одобрява Комисията като цяло, Съветът официално назначава председателя и членовете на Комисията след гласуване с квалифицирано мнозинство.
в) Вътрешна организация
Договорът от Ница продължава едно развитие, започнато в Амстердам, като дава на председателя на Комисията широки правомощия относно организацията на Комисията. Председателят разпределя отговорностите на членовете на Комисията и може да ги преразпределя в хода на мандата. Той избира заместник-председателите и решава какъв да бъде техният брой. По този начин новият договор създава йерархия на властта в рамките на Комисията.
3. Европейски парламент
а) Състав
Договорът от Амстердам определя максималния брой на членовете на ЕП на 700, по принцип и веднъж завинаги. В Ница Европейският съвет сметна за необходимо, предвид разширяването, да коригира броя членове на ЕП за всяка държава-членка заедно с общия брой членове. Новият състав на Парламента беше използван също така за уравновесяване на претеглянето на гласовете в Съвета.
Договорът от Ница определи максималния брой членове на ЕП на 732. За парламентарния мандат 2004—2009 г. на всяка от 25-те държави-членки бяха дадени места, равни на сумата от местата, които са им дадени в декларация № 20, приложена към заключителния акт към Договора, плюс броя места в резултат от разпределението на 50-те места, които няма да отидат при България и Румъния. Броят места за всяка настояща държава-членка беше намален с 91 (от 626 на 535). Единствено Германия и Люксембург запазват своя настоящ брой членове на ЕП. Това намаление ще се приложи за първи път към Европейския парламент, избран през 2009 г.
Тъй като нови държави-членки се присъединиха към Съюза през парламентарния мандат 2004—2009 г., временно беше позволено надвишаване на максималния брой от 732 места в ЕП, за да бъдат включени депутати от новите държави-членки, влезли в Парламента след изборите през 2004 г.
б) Правомощия
Европейският парламент, както Съветът, Комисията и държавите-членки, може да предяви иск срещу актове на Съвета, Комисията и ЕЦБ на основание некомпетентност, съществено процедурно нарушение, нарушаване на Договора за създаване на Европейската общност или на всякаква правна норма, свързана с неговото изпълнение или злоупотреба с власт.
След предложение на Комисията член 191 е трансформиран в правно основание приемането на регламенти, уреждащи политическите партии на европейско равнище и в частност — правилата за тяхното финансиране, да се извършва по процедура за съвместно вземане на решение. Правилата и общите условия, свързани със статута на членовете на ЕП, се одобряват от Съвета, който действа с квалифицирано мнозинство, с изключение на мерките, свързани с данъчното облагане на действащи или бивши членове на ЕП.
Правомощията на Европейския парламент бяха увеличени с лекото разширяване на приложното поле на процедурата за съвместно вземане на решение и с въвеждането на изискване установяването на засилено сътрудничество в области, които са предмет на процедура за съвместно вземане на решение, да се получава съгласието му. От Парламента също така ще се изисква становище, когато Съветът се произнася относно риск от сериозно нарушаване на основните права в дадена държава-членка.
4. Реформа на съдебната система
а) Съд на Европейските общности
Съдът на Европейските общности се състои от по един съдия от всяка държава-членка, както досега. Отсега нататък обаче той ще заседава по няколко различни начина: в състави (състоящи се от трима или пет съдии), в разширен състав (единадесет съдии) или в пленум. Съветът може с единодушие да увеличи броя на генералните адвокати, който остава осем. Съдът на ЕО запазва компетентността си да разглежда и да се произнася по преюдициални въпроси, отправени към него, но съгласно статута си може да прехвърля на Първоинстанционния съд категории дела, различни от изброените в член 225 от Договора за ЕО.
б) Първоинстанционен съд
Правомощията на Първоинстанционния съд са увеличени и включват произнасянето по определени категории преюдициални въпроси. Съветът определя съдебните състави с единодушие. С декларация се иска колкото е възможно по-бързо формиране на съдебен състав с правомощия да се произнася като първа инстанция по спорове между Общността и нейните служители. Всички тези оперативни разпоредби, по-специално правомощията на Първоинстанционния съд, отсега нататък са формулирани в самия Договор.
5. Законодателни процедури
Въпреки че значителен брой нови политики и мерки (27) вече изискват гласуване с квалифицирано мнозинство в Съвета, процедурата по съвместно вземане на решение е разширена само по отношение на няколко незначителни области (членове 13, 62, 63, 65, 157, 159 и 191 от Договора за ЕО; съгласие се изисква за член 161).
6. Засилено сътрудничество
Основната идея в Ница беше да се компенсира неадекватното разширяване на гласуването с квалифицирано мнозинство и да се предотврати блокирането на вземането на решения след разширяването.
Както Договорът от Амстердам, така и Договорът от Ница съдържа общи разпоредби, които се прилагат към всички области на засилено сътрудничество, както и разпоредби, специфични за съответния стълб. Докато обаче Договорът от Амстердам предвижда засилено сътрудничество по първия и третия стълб, Договорът от Ница го предвижда по всичките три стълба.
Както и досега, засиленото сътрудничество трябва да бъде крайна мярка. По този въпрос обаче Договорът от Ница внася две промени: преди правилото беше, че засилено сътрудничество „се използва само когато целите на горецитираните договори не могат да бъдат постигнати посредством прилагането на съответните процедури, предвидени в тях“ (член 43 от Договора за ЕС); в бъдеще засилено сътрудничество ще може да се използва само „когато в рамките на Съвета бъде установено, че целите му не могат да бъдат постигнати в разумен срок посредством прилагането на съответните разпоредби от Договорите“. Така вече няма да е възможно отнасянето към Европейския съвет, а понятието „разумен срок“ пояснява прекалено гъвката формулировка на член 43 от Договора за ЕС.
Засилена е ролята на Европейския парламент в процедурата за даване на разрешение. В рамките на третия стълб правото на Парламента да бъде информиран става изискване за консултиране с Парламента. В рамките на първия стълб консултациите остават като общо правило, но се изисква съгласието на ЕП за засилено сътрудничество във всички области, които са обхванати от процедурата за съвместно вземане на решение.
7. Защита на основните права
Към член 7 от Договора за ЕС е прибавен параграф относно решенията, които се вземат в случай на „тежко и продължаващо нарушение“ на основните права от страна на дадена държава-членка, за да обхване случаите, когато в действителност няма явно нарушение, но има „очевиден риск“ от нарушение. С мнозинство от четири пети от своите членове и след като получи официално съгласие от Европейския парламент, Съветът може да констатира наличието на такъв риск и да отправи съответните препоръки към въпросната държава-членка.
Г. Роля на Европейския парламент
Както и при предишните междуправителствени конференции, Парламентът активно участва в подготовката на МПК от 2000 г., давайки своето становище относно дневния ред на конференцията и нейния напредък и цели в резолюции, приети на 3 февруари и 13 април 2000 г. Той също така изрази своето становище относно съдържанието и юридическите последици от Хартата на основните права посредством приемането на резолюция и решение (резолюция относно изготвянето на Харта на основните права на Европейския съюз и решение от 14 ноември 2000 г., с което одобрява проекта на Харта на основните права на Европейския съюз).
В своята резолюция от 31 май 2001 г. относно Договора от Ница и бъдещето на Съюза ЕП изрази сериозни критики към Договора, упреквайки го най-вече относно недостатъчната подготовка за предстоящия кръг от нови присъединявания. Парламентът обаче изрази своето задоволство от значителните реформи, извършени по отношение на структурата и работата на съдебната система, чието предназначение бе да се запази единството на общностното право, консолидирайки по този начин правораздавателната роля на Съюза.
ЕП смяташе, че безпроблемното функциониране на ЕС ще зависи от резултата от дебата за бъдещето на Европа, обявен в декларация, приложена към Договора, който следваше да завърши с реформата му през 2004 г. По повод на това Парламентът настоя следващата МПК да се проведе по съвсем различен начин от традиционния модел: тя следваше да бъде прозрачен процес, в който участват членове на Европейския парламент и на националните парламенти, Комисията и обикновените хора и да завърши с изготвянето на документ от типа на конституция.
КОНВЕНТ ЗА БЪДЕЩЕТО НА ЕВРОПА
А. Основание
В съответствие с декларация № 23 от 11 декември 2000 г., приложена към Договора от Ница, Европейският съвет от Лаакен реши да организира Конвент, който да събере заедно основните заинтересовани страни за дебат относно бъдещето на Европейския съюз.
Б. Цели
Да се подготви следващата МПК по възможно най-прозрачен начин, като се обърне внимание на четирите основни въпроса, повдигнати от по-нататъшното развитие на ЕС: по-добро разделение на правомощията, опростяване на инструментите за действие на Съюза, по-голяма демокрация, прозрачност и ефективност и изготвяне на конституция за гражданите на Европа.
В. Структура
1. Конвентът:
— 1 председател (г-н Giscard D'Estaing);
— 2 заместник-председатели (г-н Amato и г-н Dehaene);
— 15 представители на държавните или правителствени ръководители на държавите-членки;
— 30 членове на национални парламенти (по двама от държава-членка);
— 16 членове на Европейския парламент;
— 2 членове на Европейската комисия.
Страните, кандидатствали за присъединяване към Съюза, също могат да участват равноправно в дебата, но не могат да блокират никой консенсус, който може да бъде постигнат между държавите-членки. Така Конвентът наброява общо 105 члена.
2. Президиум на Конвента
Освен председателя и двамата заместник-председатели президиумът включва девет членове на Конвента:
— представители на всички правителства, които председателстват Съвета за срока на Конвента (Испания, Дания и Гърция);
— 2 членове на национални парламенти (г-н Bruton и г-жа Stuart);
— 2 членове на Европейския парламент (г-н Hänsch и г-н Méndez de Vigo);
— 2 членове на Европейската комисия (г-н Barnier и г-н Vitorino).
Той включва също така „поканен представител“, избран от страните кандидатки да присъства на заседанията на Конвента (г-н Peterle, член на словенския парламент). Ролята на президиума беше да даде тласък на Конвента, като му предостави база, върху която да работи.
3. Секретариат на Конвента
Секретариатът се състоеше от генерален секретар, заместник генерален секретар, говорител, кабинет на председателя (двама служители) и 15 служители от персонала на Съвета, на ЕП и на Комисията. Той подпомагаше членовете на Конвента по всички въпроси, възникнали по време на тяхната работа.
4. Организация на работата на Конвента
Работата на Конвента включваше три фази:
— „фаза на изслушване“, по време на която Конвентът се опита да идентифицира очакванията и нуждите на държавите-членки и на гражданите на Европа;
— фаза, през която се проучваха изразените идеи;
— фаза на изготвяне на препоръки въз основа на същността на дебата.
Първата фаза започна със стартирането на Конвента през февруари 2002 г. и приключи на 14 юни 2002 г. със създаването на 11 работни групи, чиято цел беше да разгледат задълбочено редица теми, които не можеха да бъдат разгледани подробно от Конвента в неговия пълен състав.
В края на 2002 г. работните групи (по „субсидиарност“, „харта/ЕКПЧ“, „юридическа правосубектност“, „национални парламенти“, „допълнителни правомощия“, „икономическо управление“, „външна дейност“, „отбрана“, „опростяване“, „свобода, сигурност и правосъдие“ и „социална Европа“) представиха на Конвента своите констатации. От своя страна президиумът представи предварителен проект на Европейска конституция на 28 октомври 2002 г.
През първата половина на 2003 г. на няколко етапа Конвентът изготви и обсъди текст, който стана Договор за създаване на Конституция за Европа. В хода на 26 заседания в пълен състав на Конвента президиумът изслуша 1812 изказвания от членовете; уебсайтът на Конвента бе посетен 692 250 пъти, 97 000 от които само през месец юни 2003 г.; а членовете на Конвента предложиха 5995 изменения към текста на различни членове.
Част I (Принципи и институции, 59 члена) и част II (Харта на основните права, 54 члена) бяха представени на Европейския съвет в Солун на 20 юни 2003 г. Част III (Политики, 338 члена) и част IV (Заключителни разпоредби, 10 члена) бяха представени на италианското председателство на 18 юли 2003 г. В цялостния текст фигурират още пет протокола и една декларация.
Междуправителствената конференция прие този текст на 18 юни 2004 г. с редица изменения, по-специално на разпоредбите, регулиращи институциите и областите на приложения на квалифицираното мнозинство. Независимо от това основната структура на проекта на Конвента бе запазена.
Wilhelm Lehmann
07/2008