Договорът за създаване на Конституция за Европа
Подписаният от 25-те държави-членки на 29 октомври 2004 г. Договор за създаване на Конституция за Европа укрепва правомощията на европейските институции и внася важни изменения в разпределението на компетенциите и в някои европейски политики. Въпреки значението, което този договор има за бъдещето на Европа, той не бе ратифициран от Франция и Нидерландия и не успя да влезе в сила.
Договорът, който бе подписан на 29 октомври 2004 г. и бе одобрен от Европейския парламент на 12 януари 2005 г., трябва да бъде ратифициран от всяка държава-членка в съответствие с нейните конституционни изисквания (член IV-447). При условие че процесът на ратификация е успешен, той се предвижда да влезе в сила или на 1 ноември 2006 г., или в началото на втория месец след окончателната ратификация.
ЦЕЛИ И ОСНОВНА ИНФОРМАЦИЯ
*1.1.4. I.
СЪДЪРЖАНИЕ
Въпреки че естеството на документа с наименованието му „Договор за създаване на Конституция за Европа“ предизвика различни политически тълкувания, вече няма никакви съмнения относно неговия правен статут: текстът е същият вид договор, както предишните договори, които заменя (член IV-437). Доказват го три основни елемента: разпоредбите за неговото влизане в сила (изискващо одобрение от всички държави-членки), преразглеждане (изискващо единодушно одобрение, член IV-443, параграф 3) и за възможността, предоставена на държавите-членки да се оттеглят от Съюза (член I-60). Тези три елемента показват, че Съюзът продължава да бъде отговорен пред държавите-членки.
Въпреки че новият текст слага край на концепцията на „стълбовете“, той все пак запазва хибридната структура на ЕС. Някои общностни (наднационални) елементи са затвърдени, по-специално в областта на правосъдието и вътрешните работи, докато други сфери като общата външна политика и политика на сигурност остават междуправителствен въпрос (*1.4.1., *1.4.2.). Все пак Договорът съдържа някои важни нови елементи както в неговите общи разпоредби и политики, така и във връзка с институционалната реформа. Те включват:
— признаването на юридическата правосубектност на ЕС (член I-7);
— включването на Хартата на основните права, което бележи важна стъпка напред за защитата на правата на гражданите в ЕС;
— избирането на председател на Европейския съвет;
— създаването на поста министър на външните работи на Съюза.
А. Основна структура
1. Преамбюл
2. Четири основни части, съдържащи 448 члена:
— част I: основни разпоредби за целите, компетенциите, институциите и органите, демократичността и финансите на Съюза, заедно с правилата за членство;
— част II: Хартата на основните права;
— част III: вътрешната и външната политика и функционирането на Съюза;
— част IV: общи и заключителни разпоредби.
3. Две приложения и 36 протокола
4. 50 декларации
Б. По-ефективни институции
1. Европейски парламент с повече правомощия
Законодателните и бюджетните правомощия на Европейския парламент и неговите функции по политически контрол и консултиране отново бяха разширени (член I-20).
Въвеждането на „обикновената законодателна процедура“ (член III-396), която отговаря на съществуващата процедура на съвместно вземане на решения, при която Съветът решава с квалифицирано мнозинство, потвърждава ролята на ЕП на съзаконодател. Приложното поле на тази процедура бе увеличено до 34 области (включително селско стопанство, убежище и емиграция) и с някои дребни различия сега обхваща и бюджетната процедура (*1.4.3.). Отмяната на разделението между задължителни и незадължителни разходи означава, че ЕП ще може да преговаря по приемането на целия бюджет на Общността на равни начала със Съвета (член III-404). Що се отнася до другите законодателни процедури, „процедурата на сътрудничество“ бе отменена, а „процедурата на одобрение“ продължава да съществува като „процедура на съгласие“ и ще се прилага също и за мерките относно собствените ресурси на ЕС (член I-54). Само процедурата на консултация остава непроменена. Например ЕП вече ще бъде консултиран в областта на дипломатическата и консулската закрила.
По отношение на правомощията на Парламента относно надзора и назначенията трябва да се отбележи, че ЕП разполага с новото право да избира председателя на Комисията по предложение на Европейския съвет, който избира кандидата с квалифицирано мнозинство, като взема предвид резултата от изборите за Европейски парламент. ЕП също така одобрява Комисията като цяло.
По отношение на вътрешната организация на Парламента максималният брой на неговите членове не трябва да надвишава 750. Преди провеждането на изборите за ЕП през 2009 г. Европейският съвет трябва да реши, въз основа на предложение на Парламента и с негово съгласие, как ще бъдат разпределени местата. Системата ще се основава на сега съществуващата система на представителство на гражданите чрез „прогресивно намаляване“, при най-малко 6 и най-много 96 места за всяка държава-членка.
2. Европейски съвет с по-голямо значение
Договорът за пръв път признава Европейския съвет за институция на ЕС (член I-19). Той основно отговаря за осигуряване на Съюза на „необходимия стимул за неговото развитие“ и за определяне на неговите общи политически приоритети (член I-21), от което изглежда, че има по-голяма възможност да влияе на важните политически решения в ЕС. Новите правила за неговата вътрешна организация подкрепят тази идея. Сегашният принцип на избиране на председателя на ротационен принцип ще бъде заменено с избиране на постоянен председател, който избор ще става с квалифицирано мнозинство от членовете на Европейския съвет за срок от две години и половина, с възможност за еднократно преизбиране. За да накара Европейския съвет да работи по-съгласувано и по-ефективно, председателят трябва преди всичко да създаде климат, улесняващ консенсуса, който се запазва като общо правило за приемането на решения в институцията. Освен това председателят трябва да осигури и външното представителство на Съюза по въпросите, отнасящи се до неговата обща външна политика и политика на сигурност, без да се засягат компетенциите на министъра на външните работи на Съюза.
3. Съвет на министрите на ЕС
Съветът на министрите на ЕС продължава да упражнява законодателна, бюджетна и координираща функция (член I-23). По правило той взема решения с квалифицирано мнозинство. За да се улесни процесът на вземане на решения в разширения Съвет бе извършена реформа на системата на претегляне на гласовете, предвидена в Договора от Ница. Този въпрос бе подложен на сериозно обсъждане през целия процес на реформа, но накрая МПК зае позиция в полза на следното решение: от 1 ноември 2009 г. следва да се въведе система на двойно мнозинство (държавите-членки и населението). Съветът ще може да взема решения, ако има съгласието на поне 55 % от държавите-членки, които представляват поне 65 % от населението на Съюза. Блокиращото малцинство трябва да включва най-малко четири държави-членки. Когато няма необходимост от предложение на Комисията или когато не се приема решение по предложение на министъра на външните работи на Съюза, необходимото мнозинство е по-голямо (72 % от държавите-членки и 65 % от населението).
По отношение на организацията на неговата работа сега всяко заседание на специалните формации на Съвета ще се разделя на две части: открито заседание ще се провежда, когато се разискват и гласуват законодателни актове, а закрито заседание — когато се разискват незаконодателни въпроси. Ще бъде създаден съвет по външните работи, председателстван от министъра на външните работи на Съюза. Председателството на Съвета ще продължи да бъде според равнопоставена система на ротация, но отсега нататък ще има екипни председателства, за да се осигури по-добра приемственост на работата.
4. Европейска комисия
Европейската комисия запазва своите традиционни функции (член I-26): тя подпомага общите интереси на Съюза, гарантира прилагането на правото на Общността и изпълнява функциите по координация, изпълнение и управление. За да се осигури безпроблемното протичане на процеса на вземане на решения в една по-широка Комисия, Конвентът предложи да се намали броят на членовете ѝ, но след бурни протести от страна на най-малките държави-членки МПК отмени тази идея, като се достигна до съгласие да има „по един представител на всяка държава-членка“ до 2014 г. След тази дата Комисията ще се състои от такъв брой членове, който да отговаря на две трети от броя на държавите-членки, избиран на основата на равноправен ротационен принцип помежду им.
Със същата цел за насърчаване на по-съгласуваната и ефективна работа ролята на председателя на Комисията бе разширена значително (член I-27), а избирането му от ЕП ще му предостави по-голяма легитимност. Той също така ще може да взема решения за вътрешната организация на институцията (назначаване на членовете на Комисията, разпределение на отговорностите, искане на оставката на членовете на Комисията).
5. Министър на външните работи на Съюза
Министърът, нова институционална длъжност, ще се назначава с квалифицирано мнозинство от Европейският съвет със съгласието на председателя на Европейската комисия (член I-28). Той ще отговаря за общата външна политика и политика на сигурност на Съюза като цяло и има правомощия да подава предложения в тази връзка. Той ще председателства Съвета по външни отношения и същевременно ще бъде един от заместник-председателите на Комисията („двойни функции“).
За да се осигури приемственост и съгласуваност на работата на министъра, ще бъде създадена Европейска служба за външна дейност, включваща длъжностни лица от генералния секретариат на Съвета и на Комисията, както и национални дипломати (член III-296).
В. Опростени инструменти и процедури
1. По-ясно разпределение на компетенциите
За пръв път този договор включва списък, който ясно разделя компетенциите в три отделни групи (член I-12):
— области на изключителни компетенции (член I-13): единствено Съюзът може да приема законодателни актове, а държавите-членки изпълняват законодателството на ЕС;
— области на споделени компетенции (член I-14): държавите-членки могат да приемат законодателни актове и задължителни мерки, когато Съюзът не е приел такива;
— области на компетенции за подкрепа (член I-17): ЕС приема мерки, за да подкрепи или допълни политиките на държавите-членки.
2. Намаляване на броя на правните инструменти
Новата „йерархия на нормите“ опростява упражняването на тези компетенции, като намалява броя на правните инструменти на ЕС. Договорът разделя актовете на две групи (член I-33):
а) законодателни актове (член I-34), които по принцип се приемат чрез обикновената законодателна процедура:
— европейските закони са пряко приложими и са задължителни в тяхната цялост;
— европейските рамкови закони обвързват по отношение на постигането на резултат държавите-членки, до които са адресирани, като оставят на националните власти свобода при избора на методите за постигане на този резултат;
б) незаконодателни актове (член I-35), които се приемат от Европейския съвет, Съвета на министрите, Комисията или други институции, когато е необходимо:
— европейските регламенти са регулаторни актове с общо приложение;
— европейските решения са с индивидуално или общо приложение;
— препоръките и становищата изразяват мнениеи нямат задължителна сила.
Г. Демократичност, права на гражданите и прозрачност
Цяла поредица разпоредби са предназначени да повишат демократичността и правата на гражданите на европейско равнище (*2.1—*2.5).
По отношение на демократичните основи на ЕС Договорът за пръв път се позовава на трите основни принципа на демократично равенство, представителна демокрация и демокрация на участието. Демокрацията на участието включва възможността за инициатива на гражданите (член I-47): един милион граждани на Съюза от няколко държави-членки могат да подпишат петиция с молба до Комисията да представи законодателно предложение по даден въпрос.
В областта на защитата на основните права сега правата на европейските граждани ще бъдат по-всеобхватно гарантирани от когато и да било (член I-9). Това може да се види не само в плановете ЕС да се присъедини към Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, но преди всичко във включването на Хартата на основните права в Договора, което дава на Съюза списък на правата, които ще бъдат задължителни за неговите институции и органи и за държавите-членки при прилагането на европейското право.
В опит да направят политическата система на ЕС по-прозрачна Парламентът и Съветът сега ще са задължени да заседават публично, когато обсъждат и приемат законодателен акт (член I-50). Гражданите ще имат конституционно право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза.
Д. Политики на Съюза
От разпоредбите, касаещи вътрешната и външната политика на Съюза (част III от Договора), основните промени спрямо предишните договори засягат най-вече областите на правосъдието и вътрешните работи (*4.11.1), икономическата и паричната политика (*5.1—*5.5) и ОВППС (*6.1.1).
Е. Други разпоредби
1. Ролята на националните парламенти и принципите на субсидиарност и пропорционалност
Желанието за приближаване на Европа до нейните граждани е отразено в съществени промени в два от протоколите, приложени към Договора (*1.2.2).
а) Протокол 1 „Ролята на националните парламенти в Европейския съюз“ насърчава засиленото участие на националните парламенти на държавите-членки в политическия процес на Европейския съюз, като им дава права за информация и контрол, включително:
— пряко предаване на проектите на законодателни актове и други документи от европейските институции на националните парламенти;
— шестседмичен срок между датата, на която даден проект на законодателен акт се предава на националните парламенти, и датата, на която той се включва в дневния ред на Съвета, и десетдневен срок между включването на проекта за законодателен акт в дневния ред на Съвета и неговото приемане.
б) Протокол 2 „Прилагане на принципите на субсидиарност и пропорционалност“ изисква европейските институции да вземат предвид тези два принципа, когато изготвят проекти на законодателни актове. Той дава на националните парламенти правото:
— да заявят дали според тях и двата принципа са приложени правилно („система на ранно предупреждение“). Ако една трета от парламентите (или една четвърт, ако предложението е в областта на правосъдието и вътрешните работи) счита, че липсва задоволително съответствие с принципите, Комисията трябва да преразгледа своето предложение и да реши дали да го оттегли, запази или промени, като мотивира това решение;
— да заведат дело в Съда на ЕО чрез тяхната държава-членка за нарушаване напринципанасубсидиарност от страна на законодателен акт.
2. Гъвкавост
а) „Преходни клаузи“ и „механизъм за прекъсване по спешност“
Въпреки по-разпространеното прилагане на гласуването с квалифицирано мнозинство (член I-23) решенията в Съвета на министрите все още изискват единодушие в някои важни области. С оглед на по-гладкото протичане на работата в бъдеще в Договора бе включена обща преходна клауза (член IV-444). Това ще позволи на Европейския съвет, като действа с единодушие и след като получи съгласието на Европейския парламент, да позволи гласуване с квалифицирано мнозинство вместо с единодушие или, където е уместно, използване на обикновена законодателна процедура вместо специална законодателна процедура за всяка от областите, споменати в част ІІІ от Договора, с изключение на решенията от военно естество или в областта на отбраната. Един единствен национален парламент обаче може да предотврати влизането в сила на дадено решение, като извести своето несъгласие в рамките на шест месеца от използването на преходната клауза. Освен общата преходна клауза има и специални преходни клаузи, които се прилагат за точно определени области като например социалната политика (член III-210) или общата външна политика и политика на сигурност (членове I-40 и III-300). В няколко области бе въведен „механизъм за прекъсване по спешност“, така че ако дадена държава-членка смята, че даден проект на законодателство или процедура ще наруши основните принципи на нейната правна система, тя може да призове Европейския съвет да разгледа въпросния случай.
б) Засилено сътрудничество
В областите, които не попадат в изключителната компетентност на ЕС, няколко държави-членки могат да установят засилено сътрудничество помежду си с оглед на осъществяване на целите на Съюза (членове I-44 и IV-416—IV-423). Такова сътрудничество може да бъде започнато единствено като крайна мярка и трябва да включва най-малко една трета от държавите-членки. Разрешението за него се дава от Съвета, който действа с единодушие, по предложение на Комисията и след одобрение от Парламента. Решенията, взети от участващите държави-членки, са приложими единствено за тях.
3. Преразглеждане на Договора
Подобно на въвеждането на опростено преразглеждане чрез преходната клауза за преразглеждането на Договора съществуват две разпоредби:
а) обикновена процедура за преразглеждане (член IV-443), която включва две нововъведения:
— ЕП вече може да внася предложения за преразглеждане на Договора;
— председателят на Европейския съвет може да реши да свика Конвент с цел подготовка за МПК. Той обаче не е задължен да го направи; Европейският съвет може да реши с обикновено мнозинство, след получаване на одобрение от Европейския парламент, да не свиква Конвент;
б) опростена процедура (член IV-445), която е приложима само за вътрешните и външните политики на Европейския съюз, посочени в част ІІІ, дял ІІІ от Договора. Това позволява на Европейския съвет да изменя Договора, без да е необходимо да свиква МПК. Всички изменения се приемат с единодушно решение на Съвета след консултиране с Европейския парламент и Комисията и трябва да се ратифицират от всички държави-членки.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
ЕП бе една от основните движещи сили в процеса на реформа след Договора от Ница, изисквали провеждането на допълнителни реформи преди разширяването до 25 държави-членки и представили конкретни предложения за това как реформите трябва да бъдат подготвени и какво трябва да включват.
Този процес се оказа забележителен успех за Парламента, който успя да постигне значителна част от своите първоначални цели, по-специално що се отнася до йерархията на нормите, обикновената законодателна процедура, разширяването на гласуването с квалифицирано мнозинство, разделението на компетенциите, избирането на Комисията и включването на Хартата на основните права. В своята резолюция от 22 януари 2005 г. относно Договора Парламентът приветства Договора като „голямо подобрение“.
Трябва обаче да се посочи, че някои области все още са до голяма степен извън неговата сфера на влияние, като например преразглеждането на договорите, институционалните реформи, общата външна политика и политика на сигурност и политиката на отбраната.
По време на процеса на реформа ЕП използва в значителна степен работните методи на Конвента, който (поне на ранните етапи) разчиташе по-скоро на откритото разискване, отколкото на закритите дипломатически преговори — традиционния метод на МПК. По подобен начин ЕП имаше възможност за пръв път да участва пълноправно във всички етапи на МПК.
W. LEHMANN
11/2005