Развитие на събитията до приемането на Единния европейски акт
Основното развитие в рамките на първите договори е свързано със създаването на собствените ресурси на Общността, утвърждаването на бюджетните правомощия на Парламента, избора чрез всеобщи преки избори и създаването на европейската парична система. Влизането в сила на Единния европейски акт през 1986 г., с който съществено се променя Договорът от Рим, затвърдява идеята за интеграция чрез създаване на голям вътрешен пазар.
ОСНОВНИ ПОСТИЖЕНИЯ ПО ВРЕМЕ НА ПЪРВИЯ ЕТАП
— Член 8 от Договора от Рим предвижда създаването на общ пазар за преходен период от 12 години, на три етапа, с крайна дата 31 декември 1969 г.
— Неговата първа цел, митническият съюз, е постигната по-бързо от очакваното. Преходният период на увеличаване на квотите и постепенно премахване на вътрешните митници приключва още на 1 юли 1968 г. До тази дата Европа вече е приела обща външна тарифа за търговия с трети страни.
— „Зелена Европа“ е вторият голям проект за европейска интеграция. Приети са първите разпоредби за ОСП, а през 1962 г. е създаден Европейският фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА).
— Междувременно Съдът разтълкува разпоредбите за преходния период по такъв начин, че след приключването му редица от разпоредбите в Договора стават пряко приложими, напр. членове 13, 30, 48, 52 и 59 (*3.2.3.).
— Въпреки това в края на преходния период все още са налице сериозни пречки пред свободното движение; изграждането на единния пазар не е приключило.
ПЪРВИ ИЗМЕНЕНИЯ НА ДОГОВОРИТЕ
А. Подобрения в институциите
1. Първата институционална промяна става факт с Договора за създаване на единен Съвет и единна Комисия на Европейските общности от 8 април 1965 г., с който се сливат изпълнителните органи. Той влиза в сила през 1967 г., като се създават единен Съвет и единна Комисия на Европейските общности и се въвежда принципът на единен бюджет.
2. С решение на Съвета от 21 април 1970 г. се създава система от общи ресурси на Общността, която заменя финансовите вноски на държавите-членки (*1.5.1.).
3. Бюджетни правомощия
— С Договора от Люксембург от 22 април 1970 г. на Европейския парламент се предоставят определени бюджетни правомощия (*1.3.1.).
— С Договора от Брюксел от 22 юли 1975 г. на ЕП се дава право за отхвърляне на бюджета и за освобождаване на Комисията от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета. Със същия договор се създава Сметната палата — орган, отговарящ за упражняването на контрол върху сметките и финансовото управление на Общността (*1.3.10.), — която започва своята дейност на 25 октомври 1977 г.
— ЕП системно използва бюджетните си правомощия, за да усъвършенства действията на Общността.
4. Актът от 20 септември 1976 г. предоставя на ЕП нова легитимност и пълномощия чрез въвеждане на избирането на неговите членове от гражданите на Общността чрез всеобщи преки избори. Първите избори се провеждат през юни 1979 г.(*1.3.1.).
Б. Разширяване
Междувременно Общността се разширява. На 1 януари 1973 г. се присъединява Обединеното кралство заедно с Дания и Ирландия. В референдум норвежците гласуват срещу присъединяването на тяхната страна. Гърция става член през 1981 г. Португалия и Испания се присъединяват през 1986 г.
В.
След тази първа вълна на разширяване се появяват искания за по-голяма бюджетна строгост и реформа на ОСП. На заседанието на Европейския съвет през 1979 г. се постига съгласие по редица допълнителни мерки. Споразуменията от Фонтебло от 1984 г. намират устойчиво решение въз основа на принципа, че могат да се правят корекции с цел оказване на помощ на държава-членка с финансово бреме, което е прекомерно по отношение на нейното относително благоденствие.
РАЗВИТИЕ НА ПОДРОБНИТЕ ПЛАНОВЕ ЗА ИНТЕГРАЦИЯ
Първоначалният успех на икономическата общност е насърчителен и целта за създаване и на политическо обединение на държавите-членки отново излиза на преден план в началото на 60-те години на миналия век въпреки провала на плановете за изграждане на Европейска общност за отбрана през август 1954 г.
А. Неуспешен опит за постигане на политически съюз
1. Планът „Fouchet“
По време на срещата на върха в Бон през 1961 г. държавните и правителствени ръководители на шестте държави-членки основателки на Европейската общност отправят искане към междуправителствения комитет, председателстван от френския посланик Christian Fouchet, да направи предложения за политическия статут на един бъдещ съюз на европейските народи. Този комитет прави двукратни безуспешни опити в периода между 1960 и 1962 г. да представи на държавите-членки проект на договор, който да бъде приемлив за всички. Планът на Fouchet се основава на строгото спазване на идентичността на държавите-членки, като по този начин се отхвърля възможността за изграждане на федерация. Преговорите се провалят поради три възражения: несигурността по отношение на ролята на Обединеното кралство, несъгласие по въпроса за Европейска система за отбрана с цел независимост от Атлантическия съюз, както и прекомерно междуправителствения характер на предложените институции, който има вероятност да накърни наднационалния аспект на съществуващите институции на Общността.
2. След провала на предложенията „Fouchet“ няма други опити за основен преглед на договорите на Общността до инициативата на Spinelli през 1984 г. Дебатът за формата, която би могъл да приеме бъдещият политически съюз, продължава на по-прагматично ниво в поредица от доклади и резолюции.
3. При липсата на политическа общност се създава Европейско политическо сътрудничество, или ЕПС (*6.1.1.). По време на конференцията на високо равнище в Хага през декември 1969 г. държавните и правителствени ръководители решават да проучат най-добрите начини за осъществяване на напредък в областта на политическото обединение. Докладът „Davignon“, приет от министрите на външните работи през октомври 1970 г. и впоследствие допълнен от други доклади, формира основата на ЕПС до влизането в сила на Единния европейски акт.
Б. Кризата от 1966 г.
Възниква сериозна криза, когато назрява трудният въпрос относно преминаването към третия етап на преходния период (настъпващ на 1 януари 1966 г.). На този етап трябва да бъдат променени процедурите за гласуване в Съвета, като в някои области се премине от гласуване с единодушие към гласуване с квалифицирано мнозинство. Промяната в начина на гласуване отразява по-големия акцент върху наднационалния подход в Общността. Франция се противопоставя на редица предложения на Комисията, сред които мерки за финансиране на общата селскостопанска политика, и преустановява присъствието си на основните заседания на Общността (политика на „празния стол“). В замяна на връщането си тя иска политическо съгласие за ролята на Комисията и гласуване с мнозинство, което включва пълен преглед на системата от договори. В крайна сметка на 30 януари 1966 г. е постигнато политическо съгласие по широко известния компромис от Люксембург (*1.3.6.), който гласи, че когато жизненоважните интереси на една или повече страни са изложени на риск, членовете на Съвета ще положат усилия за постигането на решения, които да могат да бъдат приети от всички, като се зачитат техните взаимни интереси.
В. Все по-голямото значение на европейските срещи на високо равнище
Междувременно, макар и извън институционалния контекст на Общността, от конференциите на държавните и правителствени ръководители се очаква да предоставят политически стимул и да разрешават проблемите, с които Съветът не може да се справи. След първоначалните срещи през 1961 и 1967 г. конференциите придобиват все по-голямо значение със срещата на високо равнище в Хага на 1 и 2 декември 1969 г., на която се дава ход на преговорите за разширяване на Общността и се постига съгласие относно финансовата система на Общността. Заслужава да се отбележи срещата на високо равнище в Париж през октомври 1972 г., на която се взема решение за възможно най-широко прилагане на разпоредбите на Договора, включително на член 235 (сега член 308), в областта на околната среда, регионалната, социалната и индустриалната политика, както и срещата на високо равнище във Фонтебло през декември 1974 г., на която се вземат важни политически решения относно преките избори, Европейския регионален фонд и процедурата в Съвета за вземане на решения. Тогава също така се взема решение за провеждане на срещи три пъти годишно като Европейски съвет, с цел обсъждане на въпроси на Общността и политическо сътрудничество (*1.3.7.).
За да се поднови процесът на европейска интеграция, белгийският министър-председател Leo Tindemans е натоварен със задачата да изготви доклад за Европейски съюз. Представен на 29 декември 1975 г., неговият доклад прави редица предложения във връзка с външните отношения, икономическата и парична политика и Европа на гражданите. Но той така и не води до конкретни реформи.
Г.
Към края на 70-те години на миналия век се наблюдават различни реакции в държавите-членки към задълбочаващата се икономическа криза и това повлиява на усилията за хармонизиране на тяхната икономическа и фискална политика. През 1978 г. правителствените ръководители решават да създадат комитет от трима „мъдреци“ — г-н Biesheuvel, г-н Dell и г-н Marjolin, за да се обмислят „корекции в механизмите и процедурите“ на институциите, с цел да се осигури хармоничната работа на Общностите и допълнителния напредък към изграждането на Европейски съюз. Комитетът обаче се ограничава с практически предложения по организацията на работата на Съвета и отношенията с Комисията и Парламента, като само някои от тях са приети.
За да се разреши проблемът с паричната нестабилност и нейното неблагоприятно влияние върху ОСП и сближаването между държавите-членки, на Европейските съвети от Бремен и Брюксел през 1978 г. се създава Европейската парична система. Създадена на доброволни и диференцирани начала (Обединеното кралство взема решение да не участва във валутния механизъм), Европейската парична система разчита на общата парична единица ЕКЮ (*5.1.).
По време на Европейския съвет в Лондон през 1981 г. министрите на външните работи на Германия и Италия г-н Genscher и г-н Colombo правят предложение за „Европейски акт“, който да обхваща редица теми: политическо сътрудничество, култура, основни права, хармонизация на законодателството извън обхванатите от договорите на Общността области, както и начини за справяне с насилието, тероризма и престъпността. Той не е приет в оригиналната си форма, но части от него се появяват отново в „Тържествената декларация за Европейския съюз“, приета на 19 юни 1983 г. в Щутгарт. Този текст представлява важна част от основата на Единния европейски акт.
Д. Проектът „Spinelli“
Няколко месеца след първите преки избори през 1979 г. Парламентът е изправен пред сериозна криза в отношенията си със Съвета заради бюджета за 1980 г. По инициатива на члена на Европейския парламент Altiero Spinelli, основател на Европейското движение на федералистите и бивш член на Комисията, девет членове на Европейския парламент се срещат в ресторант „Crocodile“ в Страсбург през юли 1980 г., за да обсъдят начините за повторно стартиране на дейността на институциите. През юли 1981 г. в ЕП се създава комисия по институционални въпроси, като Spinelli е неин координиращ докладчик, с цел изготвяне на план за изменения на съществуващите договори. Групата „Spinelli“ и създадената след това комисия своевременно решават да формулират планове за това, което по-късно ще се превърне в Европейски съюз. Проектът на договор е приет с голямо мнозинство на 14 февруари 1984 г. Той е важна крачка напред, като предвижда прехвърляне на нови отговорности в основни области. Законодателната власт преминава към система от две камари, подобна на тези във федерални държави. Системата цели да се постигне баланс между ЕП и Съвета.
Ето така започва процесът, който води до Единния европейски акт.
РАЗВИТИЕ НА СЪБИТИЯТА ДО ПРИЕМАНЕТО НА ЕДИННИЯ ЕВРОПЕЙСКИ АКТ
След уреждането на спора за бюджета на Общността от началото на 80-те години на миналия век, Европейският съвет решава по време на срещата във Фонтебло през юни 1984 г. да създаде специална комисия от лични представители на държавните и правителствени ръководители, известна като комисията „Dooge“, по името на нейния председател. От комисията се иска да направи предложения за по-добро функциониране на системата на Общността и на политическото сътрудничество. Тя изготвя междинен доклад за заседанието на Европейския съвет през декември 1984 г. в Дъблин. В доклада се предлага важна стъпка напред в качествено отношение, по-специално в институционалната сфера. На Европейския съвет в Дъблин се решава, че комисията трябва да продължи да работи за постигане на консенсус, тъй като десет представители са изразили сериозни резерви относно текста на доклада. Но Европейският съвет в Милано през юни 1985 г. взема решение с мнозинство (7 срещу 3 — извънредна процедура в този орган) да свика междуправителствена конференция с цел обмисляне на правомощията на институциите, разширяване на дейностите на Общността за включване на нови области и създаване на „действителен“ вътрешен пазар.
Междуправителствената конференция се провежда през лятото и есента на 1985 г. и след редица несъгласия представя комплект от донякъде различни текстове на срещата на Европейския съвет на 2 и 3 декември 1985 г. в Люксембург. С известни трудности Съветът приема заключенията, а министрите на външните работи ги доусъвършенстват на 27 януари 1986 г.
ЕДИННИЯТ ЕВРОПЕЙСКИ АКТ: ВАЖЕН ЕТАП
На 17 февруари 1986 г. девет държави-членки подписват Единния европейски акт, следвани от Дания (след одобрение с референдум), Италия и Гърция на 28 февруари 1986 г. Актът е ратифициран от парламентите на държавите-членки през 1986 г., но поради обжалване от страна на частно лице пред ирландски съдилища влизането му в сила се забавя с шест месеца до 1 юли 1987 г.
Единният европейски акт е първата значителна промяна в Договора от Рим.
А. Разширяване на правомощията на Съюза
1. Чрез създаване на голям вътрешен пазар,
което следва да приключи преди 1 януари 1993 г. Създаването на вътрешния пазар се състои в подновяване и разширяване на целта за изграждане на общ пазар, въведена през 1958 г. (*3.1).
2. Чрез установяване на нови правомощия
— парична способност,
— социална политика,
— икономическо и социално сближаване,
— научни изследвания и технологично развитие,
— околна среда,
— сътрудничество в областта на външната политика.
Б. Подобряване на възможностите за вземане на решения на Съвета на министрите
Гласуването с квалифицирано мнозинство
1. заменя гласуването с единодушие в четири области от компетентността на Общността:
— промяна на общата митническа тарифа,
— свободно предоставяне на услуги,
— свободно движение на капитали,
— обща политика за морски и въздушен транспорт;
2. се въвежда за следните нови области на компетентност:
— вътрешен пазар,
— социална политика,
— икономическо и социално сближаване,
— научни изследвания и технологично развитие,
— околна среда;
3. е обект на промяна във вътрешния правилник за дейността на Съвета, с цел съответствие с декларацията на председателството относно член 149, параграф 2 от Договора за ЕИО в Заключителния акт на Единния европейски акт. Съгласно тази промяна в бъдеще в Съвета може да бъде поискано гласуване не само по инициатива на неговия председател, но и по искане на Комисията или на държава-членка, в случай че обикновено мнозинство от членовете на Съвета гласува за това. Членовете на Съвета трябва да получат двуседмично предизвестие за такова искане.
В. По-важна роля на Парламента
Правомощията на ЕП се разширяват чрез:
— изискването за одобрение от страна на Парламента на споразуменията за разширяване и споразуменията за асоцииране на Общността;
— въвеждането на процедура за сътрудничество със Съвета (*1.4.1.), която предоставя на Парламента реални, макар и ограничени, законодателни правомощия. Тя се прилага за десетина правни основания по онова време и бележи съществен момент в преобразуването на ЕП в съзаконодател на равни начала със Съвета.
Wilhelm Lehmann
07/2008