Приходи и разходи на Съюза

ПРАВНО ОСНОВАНИЕ

— Договори:

— данъчни приходи: членове 268—280 от Договора за ЕО; член 173 от Договора за Евратом;
— заеми: член 308 от Договора за ЕО; членове 172 и 203 от Договора за Евратом.

— Решение на Съвета от 29 септември 2000 г. (OВ L 253, 7.10.2000 г., стр. 42);

— Регламент № 2028/2004 (ЕО, Евратом) на Съвета от 16 ноември 2004 г. за изменение на Регламент № 1150/2000 (ЕО, Евратом) за изпълнение на Решение 94/728/ЕО, Евратом относно системата на собствените ресурси на Общностите (OВ L 352, 27.11.2004 г.);

— Финансов регламент (Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 г. относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности, OВ L 248, 16.9.2002 г., изменен с Регламент (ЕО, Евратом) № 1995/2006 на Съвета от 13 декември 2006 г., OВ L 390, 30.12.2006 г.), по-специално членове 40—47.

ЦЕЛИ

Да се осигури финансова самостоятелност на Европейския съюз в рамките на ограниченията на бюджетната дисциплина.

ПОСТИЖЕНИЯ

Парламентът и Съветът одобряват разходите, а приходите се определят с решение на Съвета след ратификация от парламентите на държавите-членки.

ПРИХОДИ

A. „Традиционни“ собствени ресурси

Те са създадени с решението от 1970 г. и се събират оттогава насам. През 2008 г. съставляват 16 % от бюджета. Те се състоят от:

— селскостопански мита и налози върху производството на захар;

— мита.

Б. ДДС

Макар и предвиден в решението от 1970 г. този налог не бе прилаган, докато не бяха хармонизирани ДДС системите на държавите-членки (1979 г.). Той се състои от прехвърляне на Общността на процент от ДДС, събран от държавите-членки. ДДС заема 16 % от бюджета за 2008 г.

B. „Други“ собствени ресурси

Другите приходи включват данъците, плащани от лицата, работещи в институциите и другите органи на Общността, върху техните заплати; вноските от страни, които не са членки на ЕС, за някои програми на ЕС и глобите, налагани на дружества, които нарушават законодателството относно конкуренцията или друго законодателство. Тези други ресурси са в размер на приблизително 1 % от бюджета.

Г. Ресурси на база БНД

Този „четвърти собствен ресурс“ бе създаден с решението от 1988 г. и се състои от налог върху БНП на държавите-членки при ставка, определяна с бюджета за конкретната година. До този момент за 2008 г. той се състои от ставка от 0,5896 % върху брутния национален доход (БНД) на държавите-членки съгласно член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2000/597/ЕО, Евратом на Съвета от 29 септември 2000 г. Първоначално той трябваше да бъде събиран, ако другите собствени ресурси не покриват напълно разходите, но сега от него се финансира основната част от бюджета на ЕС: през 2008 г. ресурсите на база БНД представляват 67 % от общия бюджет на ЕС.

Д. Механизъм за внасяне на корекции

Корекцията на бюджетните дисбаланси между вноските на държавите-членки също е част от системата на собствените ресурси. Договорената през 1984 г. „отстъпка“ за Обединеното кралство, която представлява намаление на вноските от ДДС и БНП на Обединеното кралство, се финансира от всички други държави-членки, въпреки че Германия, Нидерландия, Австрия и Швеция ползват намаление на тяхната вноска в размер на една четвърт. Европейският съвет от декември 2005 г. потвърди тези договорености, въпреки че предвижда постепенна отмяна на отстъпката за Обединеното кралство, а само за периода 2007—2013 г. предвижда намаление на вноската на база БНД с 605 милиона евро годишно за Нидерландия и със 150 милиона евро годишно за Швеция. Впоследствие и след предложение на Комисията от 8 март 2006 г. (COM(2006) 99) на 7 юни 2007 г. Съветът взе решение системата на собствените ресурси да обхване тези корекции (понастоящем това решение е в процес на ратификация и ще влезе в сила с обратна сила, считано от 1 януари 2007 г.).

Е. Операции по получаване и отпускане на заеми

Договорът за Евратом изрично оправомощава Общността да сключва заеми. Въпреки че Договорът за ЕО не включва такъв текст, за тази цел се прилага член 308 от него, като след 1978 г. обемът на заемите се увеличи значително.

Новото Междуинституционално споразумение за бюджетната дисциплина и доброто финансово управление от май 2006 г. предвижда разширено използване на тези „нови финансови инструменти“:

Комисията и Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) бяха приканени, в съответните им сфери на компетентност, да направят предложения:

— в съответствие със заключенията на Европейския съвет от декември 2005 г. за увеличаване на капацитета на ЕИБ за отпускане на заеми и гаранции за научноизследователска и развойна дейност до 10 милиарда евро за периода 2007—2013 г. с принос на ЕИБ в размер до 1 милиард евро за функция, произтичащ от резерва за инструмента за финансиране с поделяне на риска;

— за укрепване на инструментите в подкрепа на трансевропейските мрежи (ТЕМ) и малките и средните предприятия със заеми и гаранции в размер съответно около 20 милиарда евро и 30 милиарда евро за функция, като приносът на ЕИБ от резервите може да достигне съответно 0,5 милиарда евро за функция от резерва ТЕМ и до 1 милиард евро за функция (конкурентоспособност и нововъведения).

РАЗХОДИ

А. Основни принципи

Бюджетът на Общността спазва деветте общи правила за единство, точност на бюджета, ежегодност, балансираност, разчетна единица (еврото), универсалност, специфичност (всеки бюджетен кредит е предназначен за конкретен вид разход), добро финансово управление и прозрачност съгласно членове 3—30 от Финансовия регламент.

Все пак правилото за ежегодността на бюджета трябва да бъде съобразено с необходимостта от управление на многогодишни дейности, чието значение в рамките на бюджета се увеличи. Поради това бюджетът включва многогодишни бюджетни кредити, които се състоят от:

— бюджетни кредити за поети задължения, които покриват пълната стойност през текущата финансова година на правните задължения, поети за дейности с продължителност няколко години;

— бюджетни кредити за плащания, които обхващат разходите, извършени в изпълнение на задължения, поети през текущата финансова година или предходни финансови години.

Правилото за единство на бюджета също не се спазва изцяло, което се дължи на факта, че бюджетните кредити за Европейския фонд за развитие не са включени в бюджета. В свои резолюции Парламентът многократно е призовавал ЕФР да бъде включен в общия бюджет.

Б. Устройство на бюджета въз основа на характеристиката на бюджетните кредити

1. Характер на бюджетните кредити: задължителни/незадължителни разходи (вж. също и *1.4.3)

Член 272 от Договора за ЕО предвижда два вида разходи: „задължителни“ разходи, позволяващи да бъдат изпълнени задълженията, произтичащи от Договора или от актовете, приети по силата на последния, и „незадължителни“ (всички други) разходи. Той също така предвижда две различни процедури.

Задължителните разходи по същество се състоят от:

— разходи за подпомагане на земеделските цени (секция „Гарантиране“ на ФЕОГА);

— международни споразумения, включително споразуменията за риболов;

— резерви за гаранции по заеми и резерви за спешна помощ;

— пенсии на длъжностните лица.

2. Оперативни разходи/административни разходи/бюджети на отделните дейности

Общият бюджет е разделен на осем раздела — по един за всяка от институциите. Докато разделите на другите институции по същество се състоят от административни разходи, разделът на Комисията (раздел ІІІ) се състои от оперативни разходи за финансиране на дейности и програми и административни разходи за тяхното изпълнение (техническа помощ, агенции, човешки ресурси).

Като част от своята административна реформа Комисията въведе нова бюджетна номенклатура, като установи бюджети за отделните дейности, групирайки разходите по конкретна мярка, улеснявайки по този начин оценката на разходите и ефективността на всяка политика на Общността: „Бюджетиране, основано на дейностите“.

3. Многогодишна финансова рамка (*1.5.2)

От 1988 г. насам разходите на Общността са установени в многогодишна рамка, известна като „Финансова перспектива“, която прави разбивка на бюджета по бюджетни редове с разходни тавани. Многогодишната финансова рамка посочва обема и състава на прогнозните разходи на Общността и отразява основните бюджетни приоритети за обхванатия период (обикновено 7 години; с Договора от Лисабон „поне 5 години“, което ще позволи синхронизиране с мандата на Комисията и с парламентарния мандат). Това е важно за привеждане на регламентите относно различните програми на ЕС в съответствие с МФР. Тези регламенти са от съществено значение за изпълнението на бюджета, заедно с Финансовия регламент (*1.5.3).

МФР не заменя годишните бюджети.

РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

А. Приходи

В няколко резолюции (напр. резолюцията от 11 март 1999 г., резолюцията от 8 юни 2005 г. относно политическите предизвикателства и бюджетните средства на разширения Съюз (2007—2013 г.) и резолюцията от 17 май 2006 г. относно МИС) Парламентът привлече вниманието към непълнотата на приходите и изрази своята подкрепа за реформа на системата на собствените ресурси. Той представи предложения да се гарантира, че Съюзът е финансово самостоятелен и събирането на приходите да стане по-видимо за гражданите и по-демократично.

Резолюцията от 29 март 2007 г. относно бъдещето на собствените ресурси на Европейския съюз (въз основа на доклада по собствена инициатива на г-н Lamassoure, който се консултира с националните парламенти в ЕС с оглед на постигането на консенсус за съгласуван подход относно бъдещето на собствените ресурси на ЕС) осигури общи насоки за работата на Комисията, свързана с извършването на обзор през 2008—2009 г., като по този начин даде ясен сигнал на държавните и правителствените ръководители за това каква може да е идеята на техните парламенти за бъдещето. След като посочва недостатъците на настоящата система на финансиране, тази резолюция препоръчва двуетапен подход за реформата:

— през първия етап трябва да се постигне пълно равенство и солидарност между държавите-членки;

— през втория етап на реформата ще съществува нова система на собствените ресурси, като основни ще бъдат следните принципи: пълно спазване на принципа на данъчен суверенитет на държавите-членки; данъчен неутралитет; постепенно въвеждане на новата система, която не трябва да увеличава общите публични разходи нито пък данъчното бреме за гражданите.

Договорът от Лисабон открива пътя в тази насока (член 311 от Договора за функционирането на ЕС (консолидиран текст), заменящ член 279 от Договора за ЕО). Той поддържа идеята бюджетът да се финансира изцяло от собствени ресурси и предвижда Съветът да приеме единодушно и след консултиране с Парламента решение за системата на собствените ресурси на Съюза, включително възможността за установяване на нови категории собствени ресурси и отмяна на съществуващите. Това решение ще трябва да се ратифицира от държавите-членки. Мерките за изпълнение на това решение обаче могат да се приемат от Съвета едва след получаване на съгласието на Парламента. Това може да се счита за стъпка в посока на общностния метод също и в областта на собствените ресурси на Съюза.

Б. Разходи (*1.4.3)

От самото начало Парламентът се противопоставя на разделението между задължителни и незадължителни разходи, считайки, че то ограничава неговите правомощия. Макар и технически по характер критерият има съществени институционални последици, тъй като определя разделението на бюджетните правомощия между Съвета и Парламента и съставлява основата за структурирането на бюджетните правомощия на Парламента.

Парламентът подаде няколко жалби в Съда на ЕО. Междуинституционалното споразумение за бюджетната дисциплина от 17 май 2006 г. обаче запазва разделението между задължителните и незадължителните разходи, но потвърждава и развива принципа на съвместно вземане на решения относно бюджета между ЕП и Съвета.

Както е допълнително посочено в Справочника за бюджетната процедура (*1.4.3), съществуващото разделение между незадължителните разходи, за които Парламентът има решаващата дума, и задължителните разходи, по които той може единствено да внася изменения, ще бъде отменено от Договора от Лисабон.

Helmut Werner
07/2008