Многогодишна финансова рамка

С цел усъвършенстване на бюджетната процедура от 1988 г. европейските институции сключват междуинституционални споразумения, обхващащи бюджетния процес и разпределянето на бюджета. Тези споразумения са установени за няколко години и носят наименованието „Финансова перспектива“. След Delors I, Delors II и „Програма 2000“, беше съставено четвърто споразумение за периода 2007—2013 г.

ПРАВНО ОСНОВАНИЕ

Членове 268—274 от Договора за ЕО са само основата. Многогодишната финансова рамка, или „Финансовата перспектива“, не е уредена в договорите, а се определя от междуинституционални споразумения между Парламента, Съвета и Комисията; в момента това е Междуинституционално споразумение (МИС) от 17 май 2006 г. относно бюджетната дисциплина и доброто финансово управление (ОВ C 139, 14.06.2006 г.); Приложение I към него беше изменено с Решение на Европейския парламент и Съвета от 18 декември 2007 г. (ОВ L 6, 10.01.2008 г.).

ЦЕЛИ

От 80-те години на ХХ век насам политическото и институционалното равновесие на финансовите договорености на Общността бяха подложени на растящ натиск от три типа затруднения:

— климат на конфликт в отношенията между институциите;

— въпроса за диспропорциите в бюджета;

— нарастващо несъответствие между ресурсите и потребностите.

Поради това институциите на Общността бяха подтикнати да се обединят около метод, чието предназначение е да подобри бюджетната процедура с цел гарантиране на бюджетна дисциплина, да договорят програмиране на основните бюджетни приоритети в средносрочен план за следващия период и, на последно място, да трансформират тези приоритети във финансова рамка под формата на финансова перспектива.

Това ще позволи на ЕС да съставя и изпълнява многонационални политически програми по по-последователен начин.

Договорът от Лисабон признава многогодишната финансова рамка (МФР), която ще „поеме“ по-голямата част от същината на настоящите МИС. Нещо повече, член 312 от Договора за функционирането на Европейския съюз постановява, че МФР „трябва да осигури етапност в развитието на разходите на Съюза в рамките на неговите собствени ресурси“, и че „…годишният бюджет на Съюза трябва да бъде в съответствие с многогодишната финансова рамка“, като по този начин полага крайъгълния камък на финансовата дисциплина.

Нещо повече, този член постановява, че МФР трябва „да определя размера на годишните тавани на бюджетните кредити за поети задължения по категории разходи, както и на годишния таван на бюджетните кредити за плащания“. Той добавя, че МФР трябва също така да „предвижда всички други разпоредби, необходими за нормалното протичане на годишната бюджетна процедура“, и по този начин до голяма степен изпълнява целите на настоящите МИС.

ПОСТИЖЕНИЯ

Първото Междуинституционално споразумение (МИС) беше подписано през 1988 г. То обхвана финансова перспектива за 1988—1992 г., известна като пакет Delors I, чиято цел беше да осигури средствата, необходими за бюджетното изпълнение на Единния европейски акт.

Тъй като балансът на първото МИС и финансовата перспектива беше положителен, институциите следваха същата процедура при сключването на ново МИС на 29 октомври 1993 г., с финансова перспектива за периода 1993—1999 г., пакет Delors II, който даде възможност за удвояване на структурните фондове и повишаване на тавана на собствените средства (*1.5.1.). Третото МИС за финансовата перспектива за периода 2000—2006 г., „Програма 2000“, беше подписано на 6 май 1999 г. и едно от основните предизвикателства пред него беше включването на общата селскостопанска политика (*4.2.2.) и разширяването (*6.3.1.).

През февруари и юли 2004 г. Комисията предложи ново споразумение и нова финансова перспектива за периода 2007—2013 г., която след интензивни преговори (вж. по-долу) доведе до новото МИС от 17 май 2006 г., предвиждащо разходите на ЕС да са до 864,3 милиарда евро през периода 2007—2013 г.

То е структурирано в три части.

— Част I съдържа разпоредби за определяне и прилагане на финансовата рамка, както и многогодишната рамка на разходите, по раздели.

Разпределение по сектори, общо за 2007—2013 г. (в милиони евро — цени за 2004 г., данни към 17 май 2006 г.)

— Раздел 1: Устойчив растеж 382 139 (44,2 %)
— Раздел 1а: Конкурентоспособност за растеж и заетост 74 098 (8,6 %)
— Раздел 1б: Сближаване за растеж и заетост 308 041 (35,6 %)
— Раздел 2: Опазване и управление на природните ресурси 371 344 (43,0 %)
— Раздел 3: Гражданство, свобода, сигурност и правосъдие 10 770 (1,2 %)
— Раздел 3a: Свобода, сигурност и правосъдие 6630 (0,8 %)
— Раздел 3б: Гражданство: 4140 (0,5 %)
— Раздел 4: ЕС като фактор от световно значение 49 463 (5,7 %)
— Раздел 5: Администрация: 49 800 (5,8 %)
— Раздел 6: Компенсации (за нови държави-членки): 800 (0,1 %)
— Общо за 2007—2013 г.: 864 316 млн. евро (100,0%) (бюджетни кредити за поети задължения)

— Част II „Усъвършенстване на сътрудничеството между институциите по време на бюджетната процедура“ и Част III „Стабилно финансово управление на средствата на ЕС“

— Качествените елементи са поне толкова важни, колкото и количествените.
— Възможност за Комисията да представя доклад относно МИС, ако сметне за необходимо.
— Възможност за новоизбрания Парламент да оцени функционирането на МИС до края на 2009 г. въз основа на доклада, който ще бъде представен от Комисията.
— По-добър политически и финансов контрол върху общата външна политика и политика за сигурност (ОВППС): подобни срещи се планират съвместно от комисиите за външни работи/бюджети към Парламента и председателствата на Съвета.
— Свобода, сигурност и правосъдие: Съветът и Комисията приемат едностранна декларация от Парламента за обсъждане на втория стълб (Правосъдие и вътрешни работи) по време на всеки тристранен диалог.
— Сертифициране (вътрешен контрол): текстът на МИС е голяма стъпка напред при гарантирането на стабилно финансово управление на средствата на ЕС.
— Финансов регламент: включване в МИС на позоваване на принципи, които трябва да опростят достъпа на потенциалните бенефициенти до средства от ЕС;
— Финансово програмиране: съвместната декларация от юли 2007 г. сега е интегрирана в МИС (част III). Тя позволява на Комисията за бюджетите да проследява с по-голяма точност въздействието на действащото законодателство.

Голяма полза от МИС за бюджетната дисциплина беше, че те позволяват последователно многогодишно програмиране (*1.4.3.). След като постигна съгласие по МИС, на 24 май 2006 г. Комисията прие законодателен пакет, включващ 26 ревизирани и 5 нови предложения, засягащи болшинството от програмите и политическите области на ЕС.

Сключването на това ново МИС води до големи постижения.

— Приемственост в законодателния процес в ЕС: 90 % от програмите на Общността приключват в края на 2006 г. Функционирането на програмите е гарантирано.

— Първа финансова рамка за 27 държави-членки за следващите седем години.

— Справедливо равновесие на правомощията между институциите и принцип на съвместното вземане на решения.

— Позволява да се развиват политиките на ЕС и да се мобилизират допълнителни средства, ако е необходимо.

— Гарантира възможност за маневриране в рамките на годишните бюджетни процедури.

— Преглед на настоящото МИС през 2009 г. на основата на оценката на Комисията и пълна ангажираност на Парламента в широкообхватния средносрочен преглед.

— Допринася за реагирането на молбите на ЕП за повишаване на качеството на изпълнението на бюджета.

— Активно използване на нови финансови инструменти чрез съфинансиране от Европейската инвестиционна банка (ЕИБ).

— Защитава бюджетните и законодателните прерогативи на Парламента и укрепва демократичния контрол при външните програми и ОВППС.

— Подкрепа за извънредни събития, въпреки че те се финансират най‑вече извън финансовата рамка.

— Осигурява гъвкавост и бърза реакция от фонд „Солидарност“ на ЕС, Инструмента за гъвкавост, Европейския фонд за приспособяване към глобализацията и Резерва за спешна помощ при извънредни ситуации.

— Осигурява по‑добро и гъвкаво съответствие между законодателните актове и финансовото програмиране.

Комисията беше поканена да направи пълен, широкообхватен преглед, обхващащ всички аспекти на разходите на ЕС, в това число общата селскостопанска политика, както и на ресурсите, и да изготви доклад през 2008—2009 г. Този преглед трябва да е придружен от оценка на функционирането на междуинституционалното споразумение. Европейският парламент ще участва в прегледа на всички етапи на процедурата.

РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

А. Процесът на преговори по многогодишната финансова рамка за периода 2007—2013 г.

Процесът на приемане на финансовата перспектива може да се обобщи по следния начин:

— предложение от Комисията (февруари и юли 2004 г.);

— през септември 2004 г. Парламентът учредява временна комисия за финансовата перспектива, която приключва работата си и излага позицията си по преговорите в резолюцията от 8 юни 2005 г. относно Политическите предизвикателства и бюджетните средства на разширения Съюз през 2007—2013 г.;

— обща позиция на Съвета на Европа (заключения на Съвета на Европа от 15—16 декември 2005 г. — срещата на високо равнище през юни 2005 г. не достигна до заключения);

— преговори между Европейския парламент, Съвета и Комисията във връзка с новото Междуинституционално споразумение (тристранните диалози от 23 януари 2006 г., 21 февруари 2006 г., 21 март 2006 г. и 4 април 2006 г., когато най-накрая се постига съгласие);

— Съветът одобри споразумението на 15 май 2006 г., Европейският парламент гласува в негова полза на 17 май 2006 г. и споразумението беше подписано в същия ден.

Б. Европейският парламент е укрепил ролята си

За пръв път ЕП прие позиция по преговорите преди заключенията на Съвета.

— ЕП настоя да се преговаря върху качествените елементи въпреки неохотата на Съвета, за да осигури повишаване на качеството на изпълнението на бюджета на ЕС (нова част III на МИС).

— ЕП се противопостави на (правителствения) подход на Съвета към таваните и процентите и се съсредоточи върху подход, основан на програми (подход на гражданите). Той постигна това, че допълнителната сума се разпределя според приоритетите и пряко към програмите.

— Парламентът изигра голяма роля, като осигури бюджетни средства за въвеждане на „Галилео“, Европейската система за сателитна навигация (*4.8.6). В резултат на това Решение 2008/20/ЕО на Европейския парламент и Съвета от 18 декември 2007 г. (ОВ L 6, 10.01.2008 г.) измени приложение I към Междуинституционално споразумение от 17 май 2006 г., ОВ C 139, 14.06.2006 г.

— Признаването от Договора от Лисабон на факта, че в бъдеще МСС ще бъде правно обвързващ акт, приет по специална законодателна процедура, която изисква одобрението на ЕП с мнозинство от членовете му, означава, че формално се признава ролята на ЕП като равностоен партньор на Съвета в приемането на този фундаментален акт, програмиращ еволюцията на разходите на Съюза. Парламентът предпочиташе процедура на съвместно вземане на решения вместо процедура на постигане на съгласие. Обаче фактът, че новият договор предвижда институциите да „предприемат всички необходими мерки за улесняване на приемането му“, засилва ролята на Парламента.

ФИНАНСОВА РАМКА 2007—2013 (преразгледана)

(млн. EUR — цени за 2004 г.)
БЮДЖЕТНИ КРЕДИТИ ЗА ПОЕТИ ЗАДЪЛЖЕНИЯ	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.	Общо 2007—2013 г.
1. Устойчив растеж 1a. Конкурентоспособност за растеж и заетост 1б. Сближаване за растеж и заетост	51 267 8 404 42 863	52 913 9 595 43 318	54 071 10 209 43 862	54 860 11 000 43 860	55 379 11 306 44 073	56 845 12 122 44 723	58 256 12 914 45 342	383 591 75 550 308 041
2. Опазване и управление на природните ресурси в това число: свързани с пазара разходи и преки плащания	53 478 43 120	54 322 42 697	53 666 42 279	53 035 41 864	52 400 41 453	51 775 41 047	51 161 40 645	369 837 293 105
3. Гражданство, свобода, сигурност и правосъдие 3a. Свобода, сигурност и правосъдие 3б. Гражданство	1 199 600 599	1 258 690 568	1 380 790 590	1 503 910 593	1 645 1 050 595	1 797 1 200 597	1 988 1 390 598	10 770 6 630 4 140
4. ЕС като фактор от световно значение	6 199	6 469	6 739	7 009	7 339	7 679	8 029	49 463
5. Администрация (¹)	6 633	6 818	6 973	7 111	7 255	7 400	7 610	49 800
6. Компенсации	419	191	190					800
ОБЩО БЮДЖЕТНИ КРЕДИТИ ЗА ПОЕТИ ЗАДЪЛЖЕНИЯ като процент от БНД	119 195 1,10 %	121 971 1,08 %	123 019 1,07 %	123 518 1,04 %	124 018 1,03 %	125 496 1,02 %	127 044 1,01 %	864 261 1,048 %
ОБЩО БЮДЖЕТНИ КРЕДИТИ ЗА ПЛАЩАНИЯ като процент от БНД	115 142 1,06 %	119 805 1,06 %	112 182 0,97 %	118 549 1,00 %	116 178 0,97 %	119 659 0,97 %	119 161 0,95 %	820 676 1,00 %
Наличен марж Таван на собствените ресурси като процент от БНД	0,18 % 1,24 %	0,18 % 1,24 %	0,27 % 1,24 %	0,24 % 1,24 %	0,27 % 1,24 %	0,27 % 1,24 %	0,29 % 1,24 %	0,24 % 1,24 %
(¹) Разходите за пенсии, включени в тавана на тази функция, са изчислени без вноските на служителите към съответните схеми в рамките на 500 милиона EUR по цени за 2004 г. за периода 2007—2013 г.

Източник: Решение на Европейския парламент и Съвета от 18 декември 2007 г. (ОВ L 6, 10.01.2008 г.) за изменение на приложение I към Междуинституционално споразумение от 17 май 2006 г., ОВ C 139 от 14.06.2006 г.

Jose-Luis Pacheco
Anne Vitrey
Helmut Werner
07/2008