Изпълнение на бюджета

ПРАВНО ОСНОВАНИЕ

Членове 202, 274, 275 и 279 от Договора за ЕО.

Член 179 от Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия.

ЦЕЛИ

Комисията трябва да спазва договорите, на които е пазител, и да съблюдава разпоредбите и инструкциите, изложени във Финансовия регламент и конкретните регламенти, решения и директиви. Нещо повече, важно е разходите да бъдат извършвани в рамките на политическите насоки. Комисията изпълнява бюджета на своя собствена отговорност (член 274), но подлежи на политически контрол от страна на ЕП (*1.5.4.) и на контрол от страна на Сметната палата (*1.3.10.). Държавите-членки сътрудничат на Комисията, за да се гарантира използването на определените суми в съответствие с принципите на доброто финансово управление, т.е. икономичност, ефикасност и ефективност.

ДЕЙСТВИЕ

А. Основен механизъм

Изпълнението на бюджета се състои от две основни операции: поемане на ангажимент и извършване на плащания. В първия случай, поемането на ангажимент за извършване на разход, се взема решение за използване на определена сума от конкретен бюджетен ред, за да се финансира конкретна дейност; след това (след учредяването на съответните правни ангажименти (например договори) и изпълнението на услугата, строителството и доставката по договора) разходите се одобряват и дължимите суми се плащат.

Б. Изпълняващи органи

Бюджетът може да се изпълнява чрез централизирано управление (от службите на Комисията), общо управление (от Комисията и националните органи), съвместно управление (заедно с международни организации) и делегирано управление (чрез изпълнителни агенции, създадени с решение на Общността) съгласно член 54 от Финансовия регламент.

На практика голяма част от бюджета се изпълнява ежедневно от държавите-членки, особено разделите от бюджета, свързани със селското стопанство (ФЕОГА *4.2.6.) и структурните фондове и Кохезионния фонд (Европейски фонд за регионално развитие *4.5.2.; Европейски социален фонд *4.9.2.; Европейски фонд за рибарство *4.4.3.; Кохезионен фонд *4.5.3.), и от страните кандидатки като част от предприсъединителната помощ (*6.3.1.).

В някои специфични случаи Съветът може да упражнява пряко своите изпълнителни способности, но най-общо той възлага на Комисията правомощията за изпълнението на правилата, които установява с вземане на решения чрез съгласуване между комитети (комитология) (член 202 от Договора за ЕО и Решение 1999/468/EО на Съвета от 28 юни 1999 г. за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията, ОВ L 184, 17.07.1999 г., изменено с Решение 2006/512/EО на Съвета от 17.07.2006 г., ОВ L 200, 22.07.2006 г.), т.е. с помощта на консултативни, управителни и регулаторни комитети, съставени от представители на държавите-членки и председателствани от представител на Комисията.

Лошото изпълнение на бюджета от държавите-членки се санкционира с помощта на процедурата за приключване на сметките за разходи в областта на селското стопанство, като след осъществяването на контрол от страна на Комисията се коригират приходите на националните правителства от бюджета. Подобни мерки са въведени, за да се гарантира, че от структурните фондове се финансират само допустими разходи.

Този тип изпълнение може също така да породи затруднения между Съвета и Парламента. На практика Съветът може да реши да запази за себе си правото да поема ангажименти за извършване на разходи или правомощието да променя решенията за поемане на ангажимент, взети от Комисията, ако компетентният комитет, състоящ се от представители на държавите-членки, достигне до становище, противоречащо на съответното решение.

Изпълнението на бюджета в определени сектори е било обект на чести критики от Сметната палата (*1.3.10.). След оставката на Комисията през март 1999 г. в отговор на първия доклад на Комитета от независими експерти, който изобличи неефективността и лошото администриране, в рамките на Комисията беше въведена система за административна и политическа отговорност, както и стандарти за финансово управление.

В. Правила за изпълнение

1. Финансовият регламент

Процесът на преработване на Финансовия регламент, в който Парламентът изигра основна роля посредством бюджетните си правомощия, беше ключов елемент в административната реформа на Комисията. Предишният регламент (от 1977 г.) беше ръководен от система за предварителен контрол от централния финансов контрольор на всяка институция. Тази система отстъпи пред децентрализирана система на предварителен и последващ контрол, която дава възможност на разпоредителя с бюджетни кредити в генералната дирекция да извършва разходи, без да е необходимо предварителното одобрение на финансовия контрольор, но която след това става обект на различни типове контрол, включително свързаните с вътрешния одит. Финансовият регламент (Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 г. относно Финансовия регламент, приложим към общия бюджет на Европейските общности, ОВ L 248, 16.09.2002 г., измененен с Регламент (ЕО, Евратом) № 1995/2006 на Съвета от 13 декември 2006 г., ОВ L 390, 30.12.2006 г.), трябва да се чете заедно с правилата за прилагането му (Регламент (ЕО, Евратом) № 2342/2002 на Комисията от 23 декември 2002 г. за определяне на подробни правила за изпълнението на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 357, 31.12.2002 г.), изменен с Регламент (ЕО, Евратом) № 1261/2005 на Комисията от 20 юли 2005 г., ОВ L 201, 2.08.2005 г.).

Основното средство на Комисията за изпълнението на бюджета и за наблюдението на неговото изпълнение е компютризираната счетоводна система ABAC (счетоводно отчитане въз основа на текущо начисляване). Комисията е пригодила системата към задълженията, установени с новия Финансов регламент. Това включва преход от счетоводно отчитане на „касова“ основа към модерното счетоводно отчитане въз основа на „текущо начисляване“, което позволява счетоводните събития (например поемането на правен ангажимент) да бъдат вписвани при настъпването им, а не само когато бъдат получени или платени пари. Нещо повече, Комисията е предприела стъпки за удовлетворяването на най-високите счетоводни стандарти, а именно Международните счетоводни стандарти за публичния сектор (IPSAS), създадени от Международната федерация на счетоводителите (IFAC).

2. Правила за обществени поръчки

Важен аспект на изпълнението на бюджета е спазването на общностното законодателство, приложимо към договорите за обществени поръчки (доставка, строителство и услуги, *3.4.1.).

РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

На първо място Парламентът, като един от двата клона на бюджетния орган, оказва предварително въздействие върху изпълнението на бюджета на Общността, като внася изменения и взема решения в контекста на бюджетната процедура (*1.4.3.) за отпускане на средства. ЕП може да поиска да се използва бюджетният механизъм за резерва: по време на бюджетната процедура Комисията може да предложи средства за разходи, в чиято обоснованост, достатъчност или условия за изпълнение не е убедена, да се прехвърлят в резерва (дял „Разпоредби“, член 43 от Финансовия регламент). Както ЕП, така и Съветът са длъжни да одобряват предложенията за трансфери (член 24 от Финансовия регламент).

Нещо повече, процедурата за освобождаване от отговорност (*1.5.4.), въпреки че се отнася до финансовата година, приключила две години преди самата процедура, позволява на ЕП да контролира текущото изпълнение на бюджета и да влияе върху него. Голяма част от въпросите, поставяни на Комисията от комисията по бюджетен контрол в рамките на процедурата за освобождаване от отговорност, са свързани с изпълнението на бюджета, и резолюцията за освобождаване от отговорност, която е неразделна част от решението за освобождаване от отговорност, съдържа много задължения и препоръки, адресирани до Комисията, като правилното им изпълнение се наблюдава в доклади за изпълнението на препоръките.

Нещо повече, в почти всички политически области ЕП влияе върху изпълнението на бюджета посредством своите законодателни и незаконодателни дейности, например посредством доклади и резолюции, или просто чрез отправяне на въпроси с искане за устен или писмен отговор към Комисията.

През последните няколко години Парламентът засили политическия си контрол върху Комисията чрез въвеждането на инструменти, които правят възможен обмена на информация за изпълнението на фондовете и размера на неизпълнените поети ангажименти, т.е. правните ангажименти, по които все още не са извършени плащания. Неизпълнените поети ангажименти могат да се превърнат в проблем, ако се натрупват за големи периоди от време. Поради това ЕП упражнява натиск върху Комисията да ги държи под контрол.

Разработват се нови средства, които би трябвало да позволят по-добро наблюдение на изпълнението и да подобрят съотношението „качество—цена“ на програмите на ЕС. За тази цел ЕП подкрепя качествените отчети за дейността (изготвени от Комисията в работните документи във връзка с предварителния проект на общия бюджет) и редовните анализи на ефективността на разходите по програмите на Общността.

Най-накрая трябва да се спомене, че Европейският парламент силно подкрепи и повлия върху новото преразглеждане на Финансовия регламент, както и на Междуинституционалното споразумение (МИС) от 17 май 2006 г. относно бюджетната дисциплина и доброто финансово управление (Многогодишна финансова рамка *1.5.2.). Ключови елементи са подобряването на изпълнението на бюджета, повишаването на видимостта и ползите от финансирането от Общността сред гражданите и постигането на правилното равновесие между защитата на финансовите интереси, пропорционалността на административните разходи и ориентираните към потребителите процедури. Съгласно член 44 от гореспоменатото МИС приоритет ще се дава на доброто финансово управление с цел получаване на положителна декларация за достоверност от Сметната палата (*1.3.10. и *1.5.4.).

Както беше споменато по-горе, Решение 1999/468/EО от 28 юни 1999 г. за комитологията беше изменено с Решение 2006/512/ЕО на Съвета от 17.07.2006 г., ОВ L 200, 22.07.2006 г. Новата „процедура по регулиране с контрол“ дава на Парламента правото да контролира квазизаконодателните мерки, които прилагат инструмент, приет по процедурата за съвместно вземане на решения, и да отхвърля такива мерки с пълно мнозинство на всички свои членове. По този начин тя укрепва контролните правомощия на Парламента.

Член 317 от Договора от Лисабон (консолидирана версия) подчертава по-ясно от член 274 от Договора за ЕО, който заменя, задълженията за контрол и одит на държавите-членки при изпълнението на бюджета на ЕС.

Anne Vitrey
Helmut Werner
07/2008