Комисия
Комисията е европейската институция, която има монопол върху законодателната инициатива. Тя е единственият изпълнителен орган на Европейската общност и се състои от колегия от комисари, която до 2009 г. включва по един представител от държава-членка. Комитетите и работните групи, създадени от Съвета, могат да бъдат свързани с изпълнителните правомощия на Комисията.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Членове 211—219 от Договора за ЕО.
ИСТОРИЯ
Комисията е единственият изпълнителен орган на Общността. В началото всяка общност разполага със свой собствен изпълнителен орган: Върховният орган на Европейската общност за въглища и стомана от 1951 г. и по една комисия за всяка една от двете общности, учредени с Договора от Рим през 1957 г., ЕИО и Европейската общност за атомна енергия. Тези три органа се обединяват в една Европейска комисия по силата на Договора от 8 април 1965 г., който влиза в сила на 1 юли 1967 г. (*1.1.2.).
СЪСТАВ И ПРАВЕН СТАТУТ
А. Брой на членовете на Комисията
В продължение на дълго време Комисията се състоеше от поне по един и не повече от двама представители на всяка държава-членка. На практика петте държави с най-голямо население бяха представени от по двама членове, а останалите държави, в това число и десетте нови държави-членки от 1 май 2004 г. — от по един.
От 1 ноември 2004 г. Комисията се състои от по един представител от всяка държава-членка. Когато броят на държавите-членки на ЕС достигна 27 на 1 януари 2007 г., броят на членовете на Комисията трябваше да стане по-малък от броя на държавите-членки. Членовете на Комисията ще бъдат избирани на ротационен принцип въз основа на принципа на равнопоставеността. Тази нова система ще бъде въведена едва при новата Комисия, която ще бъде назначена през 2009 г.
Договорът от Лисабон предвижда Комисията да се състои от брой членове, който отговаря на две трети от държавите-членки. Това, обаче, ще се прилага от 1 ноември 2014 г. и Европейският съвет ще продължава да има правото единодушно да променя броя на членовете. Членовете на Комисията се избират измежду гражданите на държавите-членки на основата на равноправна ротационна система, която отразява по задоволителен начин демографското и географското многообразие на всички държави-членки (член 17 от Договора за ЕС, изменен).
Б. Метод на номиниране
Съгласно Договора от Амстердам номинирането на Комисията се осъществяваше по следния начин:
— Лицето, номинирано от държавите-членки за председател на Комисията, се предлага на Европейския парламент за одобрение.
— След одобрението държавите-членки, по общо съгласие с номинирания председател, предлагат останалите членове на Комисията.
— Най‑накрая има допълнително одобрение от страна на Парламента и членовете на Комисията се назначават.
Договорът от Ница въведе следните промени:
— Съветът е институцията, която, като решава с квалифицирано мнозинство, номинира лицето, което възнамерява да назначи за председател на Комисията. Съгласно Договора от Лисабон резултатите от изборите за Европейски парламент трябва да се вземат под внимание при избора на кандидата. Кандидатурата трябва да бъде одобрена от Европейския парламент.
— Съветът, с квалифицирано мнозинство и по общо съгласие с предложения за председател, приема списъка с другите лица, които възнамерява да назначи за членове на Комисията, съставен в съответствие с направените от всяка държава-членка предложения.
— Председателят и другите членове на Комисията трябва да бъдат одобрени като цяло от Европейския парламент и назначени от Съвета с квалифицирано мнозинство.
В. Правен статут
1. Мандат
От Договора от Маастрихт насам мандатът на членовете на Комисията съвпада със законодателния мандат на Парламента с продължителност от пет години. Мандатът може да бъде подновяван.
2. Индивидуална отговорност (член 213, параграф 2 и член 216 от Договора за ЕО)
Членовете на Комисията са длъжни:
— да бъдат напълно независими при изпълнение на задълженията си, в името на общия интерес на Общността; в частност те не бива нито да търсят, нито да получават инструкции от което и да е правителство или друг външен орган;
— да не упражняват друга платена или неплатена професионална дейност.
Членовете на Комисията могат да бъдат освободени от длъжност от Съда на Европейските общности по искане на Съвета или на самата Комисия:
— в случай на нарушаване на което и да било от тези задължения,
— ако престанат да изпълняват условията, необходими за упражняването на функциите им,
— ако са извършили сериозно нарушение.
3. Колективна отговорност
Комисията носи колективна отговорност пред Парламента съгласно член 201 от Договора за ЕО. Ако Парламентът приеме предложение за вот на недоверие към Комисията, нейните членове са длъжни да подадат колективно оставка.
ОРГАНИЗАЦИЯ И РАБОТА
А. Разпределяне на задачите и административна организация
Комисията работи под политическото ръководство на председателя, който взема решение за вътрешната й организация с оглед на гарантирането на последователност, ефективност и колегиалност в действията й.
Председателят разпределя областите на дейност на Комисията между членовете й. Това възлага на всеки неин член отговорност за конкретна област и му дава правомощия върху свързаните с него административни отдели.
След като получи одобрението на колегията, председателят назначава заместник-председатели измежду членовете. Член на Комисията подава оставка по искане на председателя, след като се получи одобрението на колегията.
Комисията има генерален секретариат, който се състои от 23 генерални дирекции и 15 специализирани служби, в това число Европейската служба за борба с измамите, Правната служба, Статистическата служба и Службата за публикации.
Б. Метод на вземане на решения
С едно или две изключения Комисията взема решения с гласуване от мнозинството от членовете си, съгласно член 17 от Договора за създаване на единен Съвет и единна Комисия на Европейските общности. Това установява принципа на отговорността на колегията.
ПРАВОМОЩИЯ
Тъй като работи за общия интерес, Комисията отговаря за въвеждането на мерки на Общността и гарантирането, че тези мерки се изпълняват.
А. Право на инициатива
По принцип Комисията има монопол върху инициативата при вземането на решения в Общността. Тя изготвя предложения за решенията на двете институции, вземащи решения — Парламента и Съвета.
1. Пълна инициатива: право да отправя предложения
Правото да се отправят предложения е пълната форма на правото на инициатива, тъй като винаги е изключително и е относително ограничаващо спрямо органа, вземащ решения, понеже той не може да вземе решение без внесено предложение и трябва да основе решението си на предложението във вида, в който то е внесено.
а) Законодателна инициатива
Комисията изготвя и внася в Съвета и Парламента всички законодателни предложения (регламенти или директиви), които са необходими за изпълнение на договорите (*1.4.1). При изготвянето на такива предложения Комисията обикновено взема под внимание указанията на националните органи. Този въпрос беше един от аспектите на Компромиса от Люксембург от 1966 г. Този документ, който представлява декларация без правна сила (*1.1.2 и *1.3.6), изразява желанието при особено деликатни по своя характер предложения (от „особена важност“) Комисията да се обръща към правителствата на държавите-членки, преди да започне изготвянето им, но добавя, че подобни консултации не трябва да влияят върху правото на инициатива на Комисията.
б) Бюджетна инициатива
Комисията изготвя предварителния проектобюджет, който се внася в Съвета съгласно член 272, параграфи 2 и 3 от Договора за ЕО (*1.4.3).
в) Инициатива по отношение на взаимоотношенията на Общността с трети държави
Комисията носи отговорност за преговорите по международните споразумения по член 133 и член 300 от Договора за ЕО, които след това се внасят в Съвета за сключване.
2. Ограничена инициатива: право да отправя препоръки или изразява становища
Тази форма на инициатива се различава от предходната, тъй като не винаги дава на Комисията изключителни права и, на второ място, не представлява единствената база за вземане на решения от страна на съответния орган.
а) В контекста на Икономическия и паричен съюз
Комисията изпълнява важна роля за създаването на ИПС. При преминаването към третия етап през 1999 г. от нея беше изискано да докладва пред Съвета дали държавите-членки са удовлетворили изискванията за достъп и да направи препоръки за достъпа на отделни държави-членки, съгласно член 121 от Договора за ЕО. Тя ще има същата задача при присъединяването на нови държави.
Комисията играе роля в управлението на ИПС. Тя внася в Съвета:
— препоръки във връзка с проект на основните насоки на икономическите политики на държавите-членки съгласно член 99, параграф 2;
— доклади във връзка с прегледа на икономическото развитие на всяка от държавите-членки съгласно член 99, параграф 3.
— препоръки относно действията, които трябва да се предприемат по отношение на държави-членки, които не спазват общите насоки, съгласно член 99, параграф 4;
— предложения за мерки, които трябва да се предприемат в случай на сериозни икономически трудности за Общността или държава-членка, съгласно член 100, параграфи 1 и 2;
— становища и препоръки в случай на прекомерен дефицит в държава-членка съгласно член 104, параграфи 5 и 6;
— предложения за възлагане на Европейската централна банка на специфични задачи за разумен надзор на кредитните институции съгласно член 105, параграф 6;
— предложения (в случай на липса на предложения от страна на Банката) за промяна в Устава на Европейската система от централни банки съгласно член 107, параграф 6;
— препоръки за обменните курсове между единната валута и другите валути и за общите насоки за обменната политика съгласно член 111;
— препоръки относно мерките, които трябва да се предприемат, ако държава-членка изпитва затруднения по отношение на платежния баланс съгласно член 119.
б) В областта на общата външна политика и политиката на сигурност и полицейското и съдебното сътрудничество
В тези области Комисията не само е напълно ангажирана в работата на Съвета, но може също така, подобно на държавите-членки, да се допитва до Съвета във връзка с всички предложения съгласно член 22 и член 34, параграф 2 от Договора за ЕС. Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, предвиден в Договора от Лисабон, ще бъде заместник-председател на Комисията. По този начин Комисията ще играе по-важна роля за външната политика. Що се отнася до бившите области от третия стълб, по-голямата част от тях ще бъдат прехвърлени към общата законодателна процедура.
Б. Право на контрол върху прилагането на правото на Общността
Договорите на Общността изискват от Комисията да гарантира правилното им изпълнение, както и изпълнението на всички решения за това (вторично законодателство). Това е нейната роля на пазител на договорите. Комисията изпълнява това свое задължение главно чрез процедурата, прилагана при неизпълнение на задължение, съгласно член 226 от Договора за ЕО: ако счете, че държава-членка не е изпълнила задължение по Договора, Комисията може да образува производство, като поиска от съответната държава да изложи своите съображения. Ако те не я удовлетворяват, тя излиза с обосновано становище, в което изисква въпросът да се уреди до конкретна дата; след тази дата тя може да сезира Съда.
В. Изпълнителни правомощия
1. Предоставени от договорите
Основните са:
— изпълнение на бюджета съгласно член 274 от Договора за ЕО;
— опълномощаване на държавите-членки да предприемат защитни мерки, заложени в договорите, особено в периоди на преход;
— налагане на правилата в областта на конкуренцията, особено при наблюдаването на държавните помощи, съгласно член 88, параграф 2.
2. Делегирани от Съвета
Съгласно член 124 от Договора за Европейската общност за атомна енергия и член 211 от Договора за ЕО Комисията е длъжна да упражнява предоставените й от Съвета правомощия по прилагането на приетите от него разпоредби. Единният европейски акт измени Договора за ЕО, в член 202, така че да изиска от Съвета да предоставя такива правомощия, но той също така позволи на Съвета:
— да си запази правото да упражнява изпълнителни правомощия,
— когато предоставя такива правомощия на Комисията, да налага определени изисквания.
Като част от тези изисквания Съветът се зае със създаването на комитети, съставени от държавни служители на национално равнище и свързани с изпълнителните правомощия на Комисията. Докато някои от тези комитети са само консултативни, други предоставят възможност за ограничаване на правомощията на Комисията (управителни комитети) или дори за тяхното изземване (регулаторни комитети). По отношение на отнасящите се до предприятията правила за конкуренцията — съгласувани действия и злоупотреба с господстващо положение — регулаторните актове на Съвета предоставят на Комисията значителни изпълнителни правомощия (*3.3.1 и *3.3.2).
Парламентът нееднократно е критикувал неблагоприятното въздействие на тази „комитология“, която започна да става все по-неуместна с оглед на широкото разпространение на процедурата на съвместно вземане на решения (вж. по‑специално Резолюцията от 13 декември 1990 г.). Решението на Съвета от 1999 г. за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията, засили участието на Европейския парламент в процедурите на комитология, като му призна правото на информация и правото на проверка.
След дълги преговори между трите институции с Решение 2006/512/EО на Съвета от 17 юли 2006 г. беше въведена нова процедура за комитетите („процедура по регулиране с контрол“). Парламентът съответно промени правилника за дейността си (резолюция от 14 декември 2006 г.). Тази нова процедура дава право на Парламента и Съвета да контролират „квазизаконодателните“ мерки, които прилагат инструмент, приет по процедурата за съвместно вземане на решения, и да отхвърлят такива мерки.
Г. Регулаторни правомощия
Договорите рядко предоставят на Комисията пълни регулаторни правомощия.
1. „Излезли от употреба“ разпоредби:
— налагане на данъци на предприятия по силата на Договора за ЕОВС;
— налагане на премахване на данъци и мерки със същия ефект върху митата или количествени ограничения по време на преходния период по Договора от Рим, учредил митническия съюз.
2. Разпоредби, които остават в сила
Прилагане на общностните правила по отношение на публични предприятия или предприятия за публични услуги съгласно член 86, параграф 3 от Договора за ЕО.
Д. Консултативни правомощия
Договорите предоставят на Комисията общи правомощия за отправяне на препоръки и изразяване на становища съгласно член 211 от Договора за ЕО.
Те също така предвиждат провеждане на консултации с Комисията във връзка с определени решения като например приемането на нови държави-членки в Съюза, съгласно член 49 от Договора за ЕС.
На последно място, с Комисията се провеждат консултации във връзка с Устава на членовете на ЕП и статута на Омбудсмана.
Wilhelm Lehmann
07/2008