Процедури на вземане на решения на наднационално равнище
Държавите-членки на Европейския съюз се договориха, в резултат от своето членство в ЕС, да прехвърлят част от правомощията си на институциите на ЕС в определени области на политиката. Така в своите законодателни и изпълнителни процедури, бюджетните процедури, процедурите по назначаване и квазиконституционните процедури институциите на ЕС вземат наднационални решения, които са обвързващи.
ИСТОРИЯ (*1.1.1.—*1.1.6.)
Договорът от Рим даде на Комисията правомощия за внасяне на предложения и провеждане на преговори, най-вече в областта на законодателството и външните икономически отношения, и предостави правомощия за вземане на решения на Съвета или, по отношение на назначенията — на представители на правителствата на държавите-членки. Той даде консултативни правомощия на Парламента.
Ролята на Парламента постепенно се разшири: в бюджетната област — с реформите от 1970 г. и 1975 г., в законодателната област — с Единния европейски акт, и в областта на назначенията — с Договора от Маастрихт. Единният европейски акт даде на Парламента също така правомощия за одобряване на ратифицирането на договори за присъединяване и асоцииране; Договорът от Маастрихт разшири тези правомощия и за други международни договори от определен тип. Договорът от Амстердам имаше съществен принос за демократизирането на Общността, опростявайки процедурата на съвместно вземане на решение, като я разшири върху нови области и засили ролята на Парламента при назначаването на членовете на Комисията.
Като следва този подход, Договорът от Ница значително увеличи правомощията на Парламента. От една страна, процедурата на съвместно вземане на решение (при която Парламентът има същите правомощия като Съвета) се прилага за почти всички нови области, в които Съветът взема решение с квалифицирано мнозинство. От друга страна, сега Парламентът има същите правомощия като държавите-членки по отношение на сезирането на Съда на ЕО. Договорът от Лисабон ще бъде допълнителна качествена стъпка към постигане на пълното равенство със Съвета в законодателството и финансите на ЕС.
ЗАКОНОДАТЕЛНИ ПРОЦЕДУРИ
А. Процедура на съвместно вземане на решение (член 251 от Договора за ЕО)
1. Приложно поле
След влизането в сила на Договора от Ница тази процедура е била прилагана за не по-малко от 32 правни основания (*1.1.4.). Сега тя обхваща всички области, които изискват квалифицирано мнозинство в Съвета, с изключение на общата селскостопанска политика и търговската политика. Тя обаче не се прилага за няколко важни области, които изискват единодушие в Съвета, например фискалната политика. Договорът от Лисабон ще разшири до голяма степен приложното поле на процедурата на съвместно вземане на решение (която ще се нарича обикновена законодателна процедура) върху много съществуващи и нови правни основания, по-специално в областта на правосъдието, свободата и сигурността, а също и на селското стопанство.
2. Процедура
а) Предложение на Комисията
б) Първо четене в Парламента
Парламентът приема своето становище с обикновено мнозинство.
в) Първо четене в Съвета
Съветът приема с квалифицирано мнозинство „обща позиция“, с изключение на следните области: култура, свобода на движение, социално осигуряване и координация на правилата за упражняване на професия, за които позицията се приема с единодушие.
г) Второ четене в Парламента
Парламентът получава общата позиция на Съвета и разполага с три месеца, за да вземе решение. Той може:
— да одобри изрично предложението така, както е изменено с общата позиция, или да не се произнесе по нея в определения срок; и в двата случая актът се счита за приет така, както е изменен с общата позиция;
— да отхвърли общата позиция с абсолютно мнозинство от своите членове; актът се счита за неприет и процедурата приключва;
— да приеме с абсолютно мнозинство от своите членове изменения в общата позиция, след което измененията се внасят в Комисията за становище; текстът се връща на Съвета.
д) Второ четене в Съвета
— Ако Съветът, като гласува с квалифицирано мнозинство измененията, внесени от Парламента, и с единодушие измененията, за които Комисията е дала отрицателно становище, одобри всички изменения, внесени от Парламента, не по-късно от три месеца след тяхното внасяне, актът се счита за приет.
— в противен случай в срок от шест седмици се свиква помирителен комитет.
е) Помирителна процедура
— Помирителният комитет е съставен от равен брой представители на Съвета и Парламента, подпомагани от Комисията. Той разглежда общата позиция въз основа на измененията, внесени от Парламента, и разполага с шест седмици, за да изработи съвместен проект.
— Процедурата приключва и актът се счита за неприет, освен ако Комитетът не одобри съвместен проект в предвидения срок.
— Ако Комитетът одобри такъв съвместен проект, той се внася в Съвета и в Парламента за одобрение.
ж) Приключване на процедурата:
— Съветът и Парламентът разполагат със срок от шест седмици, за да одобрят проекта, като Съветът решава с квалифицирано мнозинство, а Парламентът — с абсолютно мнозинство от подадените гласове.
— Актът се счита за приет, ако Съветът и Парламентът одобрят съвместния проект;
— Ако една от институциите не одобри съвместния проект в предвидения срок, процедурата приключва, а предложеният акт се счита за неприет.
Процедура на сътрудничество (член 252 от договора за ЕО)
1. Приложно поле
Сега процедурата на сътрудничество е ограничена до определени решения, свързани с икономическия и паричен съюз.
2. Процедура
На първо четене Парламентът одобрява становище по предложението на Комисията. След това Съветът, с квалифицирано мнозинство, приема обща позиция и я внася в Парламента, като прилага цялата необходима информация и своите мотиви за приемането на общата позиция.
Парламентът разполага с три месеца, за да вземе решение: той може да одобри, измени или отхвърли общата позиция. В последните два случая той трябва да направи това с абсолютно мнозинство от неговите членове. Ако Европейският парламент отхвърли предложението, Съветът може да вземе решение единствено с единодушие при гласуването на второ четене. В срок от един месец Комисията преразглежда предложението, въз основа на което Съветът е приел своята обща позиция, и внася преразгледаното предложение в Съвета. По своя преценка тя може да включи или не измененията, предложени от Парламента.
В срок от три месеца, който може да бъде удължен най-много с един месец, Съветът може с квалифицирано мнозинство да приеме преразгледаното от Комисията предложение или с единодушие да измени преразгледаното предложение, или да одобри изменения, които не са били взети предвид от Комисията. До момента, в който Съветът не предприеме някакви действия, Комисията може във всеки един момент да измени или да оттегли своето предложение.
Процедура на консултация
Преди да вземе решение, Съветът трябва да вземе предвид становището на Парламента и, ако е необходимо, на Европейския икономически и социален комитет и на Комитета на регионите. Той е задължен да го направи, тъй като липсата на такава консултация прави акта незаконен и предмет на анулиране от страна на Съда на ЕО (вж. решението по дела 138 и 139/79). Когато Съветът има намерение да внесе съществени изменения в предложението, той трябва отново да се обърне за консултация към Парламента (решението по дело 65/90).
Процедура на одобрение (КОГАТО Е ПРИЛОЖИМА ЗА ЗАКОНОДАТЕЛНАТА ОБЛАСТ)
1. Приложно поле
Процедурата на одобрение се прилага по-специално за основното законодателство, свързано със структурните фондове (*1.3.2).
2. Процедура
Парламентът разглежда проект на акт, внесен от Съвета; той решава дали да одобри проекта (не може да предложи изменения) с абсолютно мнозинство от подадените гласове. Договорът не дава на Парламента официална роля в предходните етапи на процедурата за разглеждане на предложението на Комисията; в резултат обаче на междуинституционални споразумения, неофициалното участие на Парламента се е превърнало в практика. (За условията за изпълнение на тази процедура съгласно Договора за ЕС: *1.4.2)
БЮДЖЕТНА ПРОЦЕДУРА (*1.4.3)
ПРОЦЕДУРИ ПО НАЗНАЧАВАНЕ
A. Съветът, с квалифицирано мнозинство, назначава:
— председателя и другите членове на Комисията (член 214 от Договора за ЕО), след като:
— Съветът, като заседава в състав от държавни глави и правителствени ръководители и решава с квалифицирано мнозинство, е номинирал председателя на Комисията;
— Парламентът е одобрил кандидатурата;
— Съветът, с квалифицирано мнозинство и по общо съгласие с номинирания председател, е номинирал другите членове на Комисията;
— Парламентът е одобрил колегията на членовете на Комисията;
— членовете на Сметната палата (член 247 от Договора за ЕО), след като се консултира с Европейския парламент и съобразно направените от държавите-членки предложения;
— членовете на Комитета на регионите и на Европейския икономически и социален комитет (членове 259 и 263 от Договора за ЕО) по предложение на правителствата на държавите-членки (след като се консултира с Комисията в случая на ЕИСК).
Б. Правителствата на държавите-членки назначават по общо съгласие:
— председателя, заместник-председателя и другите членове на Изпълнителния съвет на Европейската централна банка (правителствата на държавите-членки вземат решение на ниво държавни глави и правителствени ръководители, по препоръка на Съвета и след консултации с Европейския парламент);
— съдиите и генералните адвокати на Съда на ЕО и на Първоинстанционния съд (членове 223 и 224).
B. Парламентът назначава Омбудсмана (член 195).
КВАЗИКОНСТИТУЦИОННИ ПРОЦЕДУРИ
A. Сключване на международни споразумения:
— Комисията представя препоръки на Съвета и провежда преговори.
— Съветът определя мандата за преговорите.
— Предложение за сключване: Комисията.
— Роля на Парламента:
— съгласие за споразуменията по член 310 (споразумения за асоцииране) и за споразуменията, създаващи специална институционална рамка, оказващи значително въздействие върху бюджета или включващи изменение на акт, приет по процедурата на съвместно вземане на решение;
— консултации в други случаи;
— решение: Съветът, с квалифицирано мнозинство, с изключение на областите, изискващи единодушие за приемането на вътрешни норми и за споразуменията по член 310.
Система на собствените ресурси
— Предложение: Комисията.
— Роля на Парламента: консултация.
— Решение: Съветът, с единодушие, при условие че държавите-членки са приели предложението в съответствие с техните съответни конституционни изисквания.
Разпоредби за избирането на членове на парламента чрез всеобщи преки избори
— Предложение: Парламентът.
— Решение: Съветът, с единодушие, след като получи съгласието на Парламента и след като държавите-членки са одобрили предложението.
A. Приемане на Правилник за членовете на Европейския парламент и Устав на Омбудсмана
— Предложение: Парламентът.
— Роля на Комисията: становище.
— Роля на Съвета: съгласие (с квалифицирано мнозинство, освен по отношение на правилата или условията относно данъчните разпоредби за членовете или бившите членове, за които се изисква единодушие).
— Решение: Парламентът.
Изменение на протокола за статута на Съда на ЕО
— Предложение: Съдът на ЕО.
— Роля на Комисията: консултация.
— Роля на Парламента: консултация.
— Решение: Съветът, с единодушие.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
На Междуправителствената конференция през 2000 г. Парламентът направи няколко предложения за разширяване на областите, в които да се прилага процедурата на съвместно вземане на решение. Парламентът също така неколкократно е изразявал своето мнение, че ако има промяна от единодушие към квалифицирано мнозинство, процедурата на съвместно вземане на решение трябва да се прилага автоматично. Договорът от Ница одобри тази позиция, но не приравни напълно квалифицираното мнозинство със съвместното вземане на решение.
В резултат на това въпросът за опростяването на процедурите беше един от основните елементи, обсъждани от Конвента за бъдещето на Европа. Беше предложено процедурите на сътрудничество и консултация да бъдат отменени, процедурата на съвместно вземане на решение да бъде опростена и разширена, така че да обхваща цялата законодателна област, и процедурата на съгласие да бъде ограничена до ратифицирането на международните споразумения. Много от тези подобрения биха били въведени, ако Договорът от Лисабон влезе в сила (*1.1.6).
В областта на назначаването Договорът от Ница не успя да сложи край на неоправдано голямото разнообразие от процедури, постоянното общо настояване за единодушие, което винаги има вероятност да предизвика политически спорове, или липсата на истинско легитимиране от страна на Парламента. Известен напредък все пак беше постигнат с преминаването от единодушие към квалифицирано мнозинство за назначаването на председателя на Комисията. Съгласно Договора от Лисабон при това назначаване би трябвало да се вземе предвид резултатът от изборите за Европейски парламент и следователно би се подчертала политическата отговорност на Европейската комисия.
Wilhelm Lehmann
07/2008