Процедури на вземане на решения на междуправителствено равнище
В общата външна политика и политика на сигурност и в съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, а също и в още няколко области процедурата на вземане на решения се различава от тази, предвидена в Договора за създаване на Европейската общност. Отличителна черта в тези сфери е междуправителственото сътрудничество, въпреки че това ще се промени за политиките от бившия трети стълб с Договора от Лисабон.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
— Членове 7, 11, 23, 24, 34, 43, 44, 48, 49 от Договора за ЕС.
— Член 11 от Договора за ЕО.
ОПИСАНИЕ
Договорът за създаването на Европейския съюз предвижда редица правила и процедури от конституционен характер. За общата външна политика и политика на сигурност и полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси той определя специална форма на междуправителствено сътрудничество, която се изразява в действия от страна на наднационални институции. Тези процедури се различават от процедурите, обхванати от Договора за създаване на Европейската общност.
A. Процедура за изменение на Договорите (член 48 от Договора за ЕС)
— Предложение: всяка държава-членка или Комисията.
— Роля на Комисията: консултация и участие в междуправителствената конференция.
— Роля на Европейския парламент: консултация преди свикването на междуправителствената конференция (Парламентът е включван в работата на самите конференции във връзка с конкретни въпроси, но значението на това участие все повече се увеличава: за известен период той бе представляван от своя председател или от двама от членовете си; на последната междуправителствена конференция имаше трима негови представители).
— Роля на Управителния съвет на Европейската централна банка: консултация в случай на институционални промени в паричната сфера.
— Решение: общо съгласие на правителствата за измененията на договорите, които след това се внасят за ратифицикация от всички държави-членки съгласно съответните им конституционни изисквания.
Б. Процедура на присъединяване (член 49 от Договора за ЕС)
— Молба за членство: всяка европейска държава, която спазва принципите на Съюза (вж. член 6).
— Роля на Комисията: консултация; взема активно участие в подготовката и провеждането на преговорите.
— Роля на Европейския парламент: одобрение, прието с абсолютно мнозинство от неговите членове.
— Решение: взема се от Съвета, с единодушие; споразумението между държавите-членки на Съюза и държавата, подала молба за членство, определящо условията за присъединяване и измененията на договорите, които се налагат от това присъединяване, се внася за ратификация от всички държави-членки съгласно съответните им конституционни изисквания.
B. Процедура на санкциониране при тежко и продължаващо нарушение на принципите на Съюза от страна на държава-членка (член 7 от Договора за ЕС)
1. Основна процедура
— Предложение за решение, установяващо наличието на тежко и продължаващо нарушение: една трета от държавите-членки или Комисията.
— Съгласие на Европейския парламент: прието с мнозинство от две трети от подадените гласове, представляващи мнозинство от неговите членове.
— Решение, установяващо наличието на нарушение: приема се с единодушие от Съвета на заседание в състав държавни глави и правителствени ръководители, без участието на засегнатата държава-членка, след като въпросната държава-членка се покани да представи своята позиция.
— Решение за суспендиране на някои права по отношение на въпросната държава-членка: приема се от Съвета с квалифицирано мнозинство (без участието на засегнатата държава-членка).
2. Договорът от Ница допълни тази процедура с предпазен механизъм
— Предложение за решение, установяващо наличието на очевиден риск от тежко нарушение на принципите на Съюза от страна на държава-членка: по инициатива на една трета от държавите-членки, на Комисията или на Европейския парламент.
— Съгласие на Европейския парламент: прието с мнозинство от две трети от подадените гласове, представляващи мнозинство от неговите членове.
— Решение: приема се от Съвета с мнозинство от четири пети от неговите членове, след като се изслуша въпросната държава-членка.
Г. Процедура на засилено сътрудничество
1. Сътрудничество в общностната сфера (член 11 от Договора за ЕО)
— Предложение: изключително право на Комисията; държавите-членки, които възнамеряват да установят засилено сътрудничество помежду си, могат да отправят искане до Комисията за тази цел.
— Роля на Европейския парламент: само становище или, когато засиленото сътрудничество се отнася до област, която е обхваната от процедурата на съвместно вземане на решения — съгласие.
— Решение: от Съвета, с квалифицирано мнозинство. Член на Съвета обаче може да поиска въпросът да бъде отнесен до Европейския съвет, след което Съветът от своя страна решава с квалифицирано мнозинство.
2. Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи (член 40а от Договора за ЕС)
— Молба до Комисията от страна на съответните държави-членки.
— Предложение от Комисията или най-малко осем държави-членки.
— Консултиране с Европейския парламент.
— Съветът взема решение с квалифицирано мнозинство.
— Процедурата за вземане на решение от страна на Съвета и, ако е необходимо, за отнасяне на въпроса до Европейския съвет е сходна с горепосочения случай.
Д. Процедура на вземане на решения относно външните работи
1. По принцип
— Предложение: всяка държава-членка или Комисията (член 22 от Договора за ЕС).
— Роля на Европейския парламент: Председателството редовно го информира и се консултира с него по главните аспекти и основните решения. Съгласно междуинституционалното споразумение за финансирането на ОВППС този процес на консултиране е ежегоден, въз основа на документ на Съвета.
2. Общи стратегии, съвместни действия и общи позиции (член 23 от Договора за ЕС)
— Препоръка за обща стратегия: приема се с единодушие от Съвета.
— Решение за обща стратегия: Европейски съвет, с единодушие.
— Приемане на съвместни действия, общи позиции или други решения, основаващи се на обща стратегия, приемане на решения за изпълнението на съвместно действие или обща позиция: от Съвета, с квалифицирано мнозинство, освен ако член на Съвета не се противопостави поради важни причини, свързани с националната политика. В такъв случай Съветът може с квалифицирано мнозинство да поиска въпросът да бъде отнесен до Европейския съвет с оглед приемането на решението с единодушие.
— Приемане на общи позиции или съвместни действия, които не са обхванати от обща стратегия: от Съвета, с единодушие.
3. Международни споразумения (член 24 от Договора за ЕС)
— Разрешение за започване на преговори: от Съвета.
— Преговорите се провеждат от Председателството на Европейския съюз, подпомагано от Комисията, в зависимост от конкретния случай.
— Споразуменията се сключват от Съвета, по препоръка на Председателството.
— Съветът решава с единодушие, когато споразумението засяга въпрос, който изисква единодушие при приемането на вътрешни решения. В обратния случай или когато споразумението засяга изпълнението на съвместни действия или приемането на обща позиция, Съветът решава с квалифицирано мнозинство съгласно член 23.
Е. Процедура на вземане на решения за полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси (член 34 от Договора за ЕС):
— Предложение: всяка държава-членка или Комисията.
— Роля на Парламента: консултация преди приемането на рамкови решения, решения (с изключение на общите позиции) или конвенции; Председателството и Комисията трябва редовно да информират Парламента за напредъка в тези области.
— Решение: взема се от Съвета, с единодушие или, когато се приемат мерки за изпълнението на решенията, с квалифицирано мнозинство. Мерките за прилагане на конвенциите се приемат с мнозинство от две трети от Договарящите страни.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Още при подготовката за Междуправителствената конференция от 1996 г. Парламентът призова за „преминаване към общностен режим“ на втория и третия стълб, така че процедурите на вземане на решения, които са приложими по Договора за създаване на Европейската общност, да се прилагат и за тях. Договорът от Амстердам обаче направи само незначителни промени в тези области. Те се нуждаеха все пак от реформиране, за да не бъде напълно парализирана политиката на Съюза в това отношение, особено след разширяването. Влизането в сила на Договора от Ница на 1 февруари 2003 г. допринесе за известен напредък по този въпрос, а именно че, както видяхме, той направи процедурата на вземане на решения с квалифицирано мнозинство общо приложима и по-специално разшири обхвата ѝ, така че да включва втория и третия стълб. Въпреки това тя продължава да може да се прилага единствено в конкретни, строго определени случаи.
Договорът от Лисабон значително ще разшири процеса на вземане на решения на наднационално равнище в рамките на бившия трети стълб (правосъдие и вътрешни работи) и ще направи правилото за квалифицираното мнозинство и процедурата на съвместно вземане на решения общо приложими в законодателството на ЕС (*1.1.6.).
Wilhelm Lehmann
07/2008