Бюджетна процедура
От договорите от 1970 г. и 1975 г. насам ролята на Парламента в бюджетната процедура е засилена. Парламентът и Съветът вземат решения относно приемането на бюджета на ЕС на равни начала. Съществуващото в момента разграничение между „незадължителни разходи“, по които Парламентът има последната дума, и „задължителни разходи“, във връзка с които той може само да прави изменения, ще бъде отменено от Договора от Лисабон.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
— Член 272 от Договора за ЕО, член 177 от Договора за създаване на Евратом.
— Членове 31—47 от Финансовия регламент (Регламент № 1605/2002 (ЕО, Евратом) на Съвета от 25 юни 2002 г. относно Финансовия регламент, приложим към общия бюджет на Европейските общности, ОВ L 248, 16.9.2002 г., изменен с Регламент № 1995/2006 (ЕО, Евратом) на Съвета от 13 декември 2006 г., ОВ L 390, 30.12.2006 г.).
— Междуинституционално споразумение (МИС) от 17 май 2006 г. относно бюджетната дисциплина и доброто финансово управление (ОВ C 139, 14.6.2006 г.).
— Правилник за дейността на ЕП, ПРИЛОЖЕНИЕ IV — Процедури за приложение на разглеждането на общия бюджет на Европейския съюз и допълнителните бюджети.
ЦЕЛИ
Упражняването на бюджетни правомощия се състои на първо място от определяне на характера на разходите, след това от установяване на годишната сума на тези разходи и приходите, необходими за покриването им, и накрая от упражняване на контрол върху изпълнението на бюджета. Бюджетната процедура сама по себе си включва изготвянето и приемането на бюджета. (Вж. *1.5.3. за подробности във връзка с изпълнението и *1.5.4. за подробности относно контрола).
ПОСТИЖЕНИЯ
А. Обща информация
Парламентът постепенно се превърна във втория клон на бюджетния орган.
Преди 1970 г. бюджетни правомощия бяха дадени единствено на Съвета; Парламентът имаше само консултативна роля.
Договорите от 22 април 1970 г. и 22 юли 1975 г. увеличиха бюджетните правомощия на Парламента.
— Договорът от 1970 г., който последва въвеждането на собствените ресурси на Общността, даде на Парламента последната дума по отношение на това, което е известно като „незадължителни разходи“;
— Договорът от 1975 г. му даде правото да отхвърля бюджета като цяло.
Бюджетните решения сега трябва да се вземат съвместно от Парламента и Съвета, като Парламентът играе решаваща роля: той има последната дума по отношение на незадължителните разходи, които понастоящем представляват по‑голямата част от разходите (приблизително 67 % от бюджетните кредити за поети задължения и съответно 65 % от разходите за плащания в общия бюджет за 2008 г.), и в крайна сметка приема бюджета и може също така да го отхвърли изцяло.
Б. Етапите на процедурата
Бюджетната процедура е изложена в член 272 от Договора за ЕО, който урежда последователността на етапите и сроковете, които трябва да бъдат спазвани от двата клона на бюджетния орган: Съвета и Парламента. Бюджетната процедура, така както е дефинирана в Договора, продължава от 1 януари до 31 декември на годината, предхождаща въпросния бюджет.
На практика обаче, от 1977 г. насам трите институции прилагат „прагматичен“ график, съставен съгласно разпоредбите за бюджетна дисциплина в Междуинституционалното споразумение и подобренията в бюджетната процедура. Различните етапи са посочени по-долу.
1. Първи етап: съставяне на предварителния проектобюджет от Комисията
Парламентът и Съветът формулират указания, които се обсъждат по време на тристранния диалог за приоритетите на бюджета и специалната процедура за постигане на съгласие по задължителните разходи. Комисията изготвя предварителния проектобюджет и го внася в Съвета и Парламента най‑късно до 1 септември (до края на април според прагматичния график). От 2002 г. насам решение за годишната политическа стратегия (APS) предхожда приемането на предварителния проектобюджет.
Комисията може да модифицира предварителния проектобюджет на по‑късен етап чрез писмо за промяна, за да вземе предвид нови събития.
2. Втори етап: съставяне на проектобюджета от Съвета
На първо четене и след съгласуване с делегация на Парламента Съветът приема проектобюджета с квалифицирано мнозинство и го внася в Парламента най‑късно до 5 октомври (до края на юли според прагматичния график). По време на това четене се стартира специалната процедура за постигане на съгласие по задължителните разходи, които трябва да бъдат включени в бюджета, и това води до втора тристранна среща — диалог между институциите в края на юни.
3. Трети етап: първо четене от Парламента
Парламентът разполага с 45 дни, за да се произнесе.
В рамките на този период той може или да приеме проектобюджета или да откаже да се произнесе, като и в двата случая бюджетът се смята за окончателно приет, или пък да го измени:
— или под формата на изменения в незадължителните разходи; тези изменения трябва да се приемат с абсолютно мнозинство от членовете на Парламента: „квалифицирано мнозинство“;
— или под формата на предложения за промени в задължителните разходи; тези изменения трябва да се приемат с абсолютно мнозинство от подадените гласове: „обикновено мнозинство“.
Така промененият проектобюджет се изпраща обратно на Съвета.
4. Четвърти етап: второ четене от Съвета
Съветът разполага с 15 дни, в които да проведе второто четене, което обикновено се провежда през третата седмица на ноември. Той може:
— да приеме всички изменения и предложения за промени на Парламента, в който случай бюджетът се смята за приет;
— или да не ги приеме, в който случай:
— Съветът взема окончателно решение относно предложенията за промени (свързани със задължителните разходи): ако промяна, предложена от Европейския парламент, не води до увеличаване на общия размер на разходите на която и да било институция, Съветът е длъжен, с квалифицирано мнозинство, изрично да отхвърли или измени това предложение за промяна; в противен случай предложението за промяна се смята за прието; ако промяна, предложена от Европейския парламент, води до увеличаване, Съветът е длъжен, отново с квалифицирано мнозинство, изрично да приеме това предложение за промяна, в противен случай предложението за промяна се счита за отхвърлено;
— Съветът може да промени измененията (свързани с незадължителните разходи), приети от Парламента или да ги приеме.
Проектобюджетът с направените изменения се внася отново в Парламента около 22 ноември.
5. Пети етап: второ четене от Парламента и приемане на бюджета
Парламентът разполага с 15 дни, в които да проведе второто четене.
— Ако в този срок Европейският парламент не се е произнесъл, бюджетът се счита за окончателно приет заедно с измененията, променени от Съвета.
— Ако, като вземе решение с мнозинство от неговите членове и с три пети от подадените гласове, Парламентът измени или отхвърли промените, направени от Съвета във внесените от него изменения, с това свое действие той приключва процедурата и Председателят му декларира, че бюджетът се приема окончателно и може да бъде изпълняван.
— Парламентът може също така, като вземе решение с мнозинство от неговите членове и с две трети от подадените гласове, да отхвърли бюджета като цяло. Ако това стане, процедурата трябва да започне отначало, въз основа на нов проект, и докато последният бъде приет, Общността трябва да функционира с месечни суми, изчислени на база една дванадесета от бюджетните средства за предходната бюджетна година (това е известно като система на „условната една дванадесета част“).
6. Допълнителни и изменящи бюджети
В случай на неизбежни, изключителни или непредвидени обстоятелства Комисията може да предложи така приетият бюджет да бъде изменен; тя прави това, като внася предварителни проекти на изменящи бюджети.
Изменящите бюджети се използват също така за целите на включването на салдото от предходната година в бюджета за текущата година.
За тези изменящи бюджети се прилагат същите правила, както и за общия бюджет.
В. Задължителни разходи и незадължителни разходи
(*1.5.1) (Това разграничение ще бъде отменено от Договора от Лисабон.)
1. Задължителни разходи (CE)
Разграничението между „задължителни“ разходи (т.е. разходите, произтичащи задължително от договорите) и „незадължителни“ разходи (всички останали разходи) определя разделението на правомощията върху бюджета между Парламента и Съвета. Парламентът има последната дума относно незадължителните разходи (67 % от Бюджет 2008), а Съветът — относно задължителните разходи (33 % от Бюджет 2008).
Парламентът може единствено да предлага промени във връзка със задължителните разходи, по които последната дума има Съветът. Обаче, както видяхме по‑горе, ако предложенията на Парламента не водят до увеличаване на общия размер на разходите на която и да било институция, Съветът е длъжен да ги отхвърли, като взема решение с квалифицирано мнозинство; в противен случай тези предложения се смятат за приети. Това дава на Парламента възможност да оказва влияние дори върху задължителните разходи.
2. Незадължителни разходи (NCE)
Парламентът има последната дума относно този тип разходи (62 % от Бюджет 2006), тъй като взема окончателното решение на последното четене във връзка с промените, приети от него преди това. Обаче неговите правомощия са ограничени от максимален процент на увеличение на разходите.
3. (Максимален) процент на увеличение на незадължителните разходи
Член 272 от Договора за ЕО, който излага бюджетната процедура, позволява на Парламента при определени обстоятелства да увеличава размера на незадължителните разходи, като променя проектобюджета на Съвета, при условие че се спазва максимален процент на увеличение спрямо предходната финансова година. Този максимален процент на увеличение се изчислява от Комисията въз основа на различни макроикономически данни и може да бъде превишен само с одобрението на Съвета. Той представлява предела на Парламента за маневриране съгласно условията на Договора. На практика след влизането в сила на междуинституционалните споразумения лимитът, наложен от тавана на финансовата перспектива, замени максималния процент на увеличение в рамките на годишната процедура.
4. Новата бюджетна процедура съгласно Договора от Лисабон
Договорът от Лисабон промени съществено бюджетната процедура в рамките на новата структура, дефинирана за финансите на Съюза. Новата процедура ще бъде както по-проста, така и по-прозрачна.
Измененията произтичат главно от елиминирането на разграничението между задължителни разходи и незадължителни разходи, като това позволява всички разходи да се разглеждат по една и съща процедура.
Процедурата е допълнително опростена от това, че ще има само по едно четене във всяка институция, като то ще се основава на проектобюджета, представен от Комисията (до 1 септември). Проектобюджетът ще бъде разглеждан първо от Съвета, който трябва да се произнесе до 1 октомври. След като становището на Съвета бъде съобщено на Парламента, последният ще разполага с 42 дни да го одобри (бездействието ще означава одобрение) или да приеме промени в него (с мнозинство от неговите членове).
Ако ЕП приеме промени в становището на Съвета, се свиква Помирителен комитет, който се състои от представители на държавите-членки и равен на тях брой членове на ЕП, освен ако в рамките на 10 дни Съветът не уведоми ЕП, че приема неговите промени.
Помирителният комитет ще разполага с 21 дни да постигне съгласие върху съвместен текст. Ако този срок бъде спазен, двете институции ще разполагат с 14 дни да одобрят съвместния текст, като бездействието ще означава одобрение. Ако и двете институции отхвърлят този текст (или ако в Комисия за постигане на съгласие не бъде постигнато такова), процедурата ще бъде приключена и Комисията ще трябва да представи нов бюджет. Резултатът ще бъде същият, ако само Парламентът отхвърли текста, дори ако Съветът го одобри. Обаче, ако Съветът отхвърли текста, а ЕП го одобри, ЕП ще има възможност да потвърди промените, които е приел на своето четене (като вземе решение с мнозинство от неговите членове и с три пети от подадените гласове) и които не са били приети от Съвета. Ако ЕП не направи това, сумите, съдържащи се в съвместния текст (на Помирителния комитет), ще останат непроменени и бюджетът ще се смята за приет на тази основа.
РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
А. Правомощия, дадени от Договора (член 272)
От Договора от Брюксел от 1975 г. насам Парламентът споделя със Съвета правото да взема решения във връзка с бюджета. Парламентът и Съветът представляват двата клона на бюджетния орган. Парламентът има последната дума относно незадължителните разходи, може да отхвърля бюджета и освобождава Комисията от отговорност за изпълнението на бюджета.
Член 272 не е променян оттогава; Парламентът е отхвърлял бюджета два пъти (декември 1979 г. и декември 1988 г.); процентът на незадължителните разходи е нараснал от 8 % в бюджета за 1970 г. на 57 % през 2005 г. и на 67 % от бюджетните кредити за поети задължения в бюджета за 2008 г.
Това, че Парламентът освобождава Комисията от отговорност за изпълнението на бюджета за година n–2 съгласно член 276 от Договора за ЕО (*1.5.4), предполага проверка на изпълнението на бюджета и препоръките на Парламента, изразени в резолюцията за освобождаване от отговорност, би трябвало да помогнат на Комисията да подобри изпълнението на бюджета.
Договорът от Лисабон засилва позицията на ЕП като един от двата клона на бюджетната власт. Всъщност поради елиминирането на разграничението между задължителни и незадължителни разходи Парламентът ще взема решения относно всички разходи на Съюза на равна основа със Съвета. На практика позицията на ЕП ще бъде дори по‑силна от тази на Съвета, тъй като Съветът никога не може да наложи бюджет срещу волята на ЕП, докато ЕП може в определени обстоятелства да има последната дума и да наложи бюджет срещу волята на Съвета (вж. В.4. по‑горе). Обаче това изглежда доста изключителна ситуация и поради това би било по‑подходящо да се каже, че най‑общо новата бюджетна процедура се основава на действително (макар и специфично) съвместно вземане на решения от ЕП и Съвета, на равни начала, като се обхващат всички разходи на Съюза.
Б. Междуинституционалните споразумения относно бюджетната дисциплина (МИС, многогодишни финансови рамки) (*1.5.2)
След кризите в бюджета през 80-те години на ХХ век (отнасяне на бюджета до Съда, закъснения в приемането на бюджета, отхвърляне на бюджета от Парламента, използването на условната една дванадесета част) правното, политическото и институционалното равновесие от 70-те години на ХХ век се влоши. Институциите се опитаха да преодолеят тези трудности със съвместната декларация от 1982 г., предшестваща междуинституционалните споразумения от 1988 г. за прилагането на Единния европейски акт (1988—1992 г.), от 1993 г. за периода 1993—1999 г., от 1999 г. за периода 2000—2006 г. и от 2006 г. за периода 2007—2013 г.
Тези последователни споразумения означаваха, че честите конфронтации бяха заменени от междуинституционална референтна рамка за годишните бюджетни процедури.
Те значително подобриха начина, по който се провеждат бюджетните процедури:
— чрез формализиране на междуинституционалното сътрудничество с помощта на тристранен диалог и съгласуване на отделните етапи на установяването на бюджета;
— чрез осигуряването на специални разпоредби в определени конфликтни области, като класификацията на разходите, включването на финансови разпоредби в законодателни инструменти, правните основи и пилотните проекти и подготвителните действия (инициативи на Парламента без правна основа), разходите, свързани със споразуменията за риболов, финансирането на ОВППС и др.;
— чрез ограничаването на ролята на правилото за максималния процент на увеличението;
— чрез създаване на механизми за вземане на решения относно допълнителните ресурси, като Инструмента за гъвкавост, Резерва за спешна помощ при извънредни ситуации, Европейския фонд за приспособяване към глобализацията, Фонд „Солидарност“ на ЕС или промяната на таваните за многогодишната финансова рамка.
Въпреки че многогодишните финансови рамки не заменят годишната бюджетна процедура, междуинституционалните споразумения доведоха до една бюджетна процедура със съвместно вземане на решения, която позволява на Парламента да отстоява ролята си като пълноправен клон на бюджетния орган, да консолидира доверието в него като институция и да ориентира бюджета към своите политически приоритети.
Договорът от Лисабон ще институционализира Многогодишната финансова рамка (член 312 от Договора за функционирането на Европейския съюз, консолидирана версия), която ще бъде законово обвързващ акт, приет по специална законодателна процедура: тя ще бъде приемана от Съвета единодушно след получаване на одобрението на Парламента (с мнозинство от членовете му). Този член също така предвижда в рамките на цялата процедура институциите да „предприемат всички необходими мерки за улесняване на приемането й“, което засилва ролята на Парламента във връзка с традиционните процедури за одобряване и увеличава възможностите за окончателно съгласие.
Нещо повече, същият член позволява в бъдеще МФР да бъде одобрявана от Съвета с квалифицирано мнозинство, при условие че взето преди това единодушно решение на Съвета на Европа я оторизира. По отношение на съдържанието й, законово обвързващата МФР ще бъде в по-голяма или по-малка степен подобна на настоящите МИС. Тя ще обхваща поне 5 години, което ще позволи движение в посока на паралелност със срока на действие на Парламента и Комисията, както се изисква от демократичните принципи.
Договорът от Лисабон също така установява ясна йерархия между основните финансови актове на Съюза: МИС трябва да съблюдава таваните, установени с решението за собствените ресурси; годишният бюджет трябва да съблюдава таваните, определени в МИС.
Jose-Luis Pacheco
Helmut Werner
07/2008