Финансови услуги: процедурата Lamfalussy − възникване и практическо приложение
Процедурата Lamfalussy има за цел да опрости и ускори законодателния процес в ЕС в сферата на финансовите услуги в рамките на план, включващ четири нива.Процедурата предвижда органите на ЕС под ръководството на Комисията да поставят само законодателна рамка. Разработката на технически и детайлни разпоредби за приложение на процедурата ще се извършва от Комисията със съдействието на четири специализирани комитета.
ПРАВНИ ОСНОВАНИЯ
— 11 май 1999 г.: приемане на План за действие за финансовите услуги от Европейската комисия (COM (1999) 232)
— 6 юни 2001 г.: Решение 2001/528/EО на Комисията за създаване на Европейски комитет по ценни книжа (ESC)
— 6 юни 2001 г.: Решение 2001/527/EО на Комисията за създаване на Европейски комитет на регулаторите на ценни книжа (CESR)
— март 2002 г.: Европейският съвет одобрява въвеждането на процедурата Lamfalussy за сектора на ценните книжа
— декември 2002 г.: Европейският съвет взема решение за разширяване на приложението на процедурата Lamfalussy върху целия финансов сектор
— 5 ноември 2003 г.: Решение 2004/10/EО на Комисията за създаване на Европейския банков комитет (EBC)
— 5 ноември 2003 г.: Решение 2004/5/EО на Комисията за създаване на Комитета на европейските банкови надзорнци (CEBS)
— 5 ноември 2003 г.: Решение 2004/9/EО на Комисията за създаване на Европейски комитет по застрахователно и професионално пенсионно осигуряване (EIOPS)
— 5 ноември 2003 г.: Решение 2004/6/EО на Комисията за създаване на Комитет за европейско застраховане и професионален пенсионен надзор (CEIOPS)
— 9 март 2005 г.: Директива 2005/1/EО на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директиви 73/239/EИО, 85/611/EИО, 91/675/EИО, 92/49/EИО и 93/6/EИО на Съвета и Директиви 94/19/EО, 98/78/EО, 2000/12/EО, 2001/34/EО, 2002/83/EО и 2002/87/EО на Европейския парламент и на Съвета за изграждане на нова комитологична структура в сферата на финансовите услуги
— 17 юли 2006 г.: Решение 2006/512/EО на Съвета за изменение на Решение 1999/468/EО за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията
ВЪЗНИКВАНЕ
Воден от съзнанието, че растежът и конкурентната позиция на европейските пазари на ценни книжа са възпрепятствани от съществуващата нормативна и регулационна уредба, Съветът на министрите на икономиката и финансите създаде през юли 2000 г. експертен комитет под председателството на барон Alexandre Lamfalussy за оценка на тази ситуация.
Комитетът предложи редица мерки за реформи, основаващи се на модел, включващ четири нива, който оттогава е известен под името „процедурата Lamfalussy“. Цел на въвеждането на тази процедура е опростяването и ускоряването на законодателния процес в ЕС в сферата на финансовите услуги. С оглед на целта за изпълнение на Плана за действие за финансовите услуги в предвидените срокове процедурата Lamfalussy беше одобрена през март 2002 г. от Европейския съвет за сектора на ценните книжа.
През декември 2002 г. Съветът взе решение да разшири действието на процедурата Lamfalussy върху целия финансов сектор на ЕС, т. е. тази процедура да обхване и банките, застраховането и професионалното пенсионно осигуряване.
Създадените специално за целта специализирани комитети включват високопоставени представители на националните министерства на финансите под ръководството на Комисията и упражняват само консултативни функции по отношение на техническите правила за приложение. Дейността на тези специализирани комитети е означена в рамките на процедурата Lamfalussy като ниво 2.
Освен това в рамките на процедурата Lamfalussy бяха създадени експертни комитети, които отговарят за обмена на информация по надзора, последователното прилагане на европейското законодателство чрез приемане на стандарти и насоки, както и хармонизиране на практиката на надзорните органи на европейския пазар за финансови услуги. Дейността на тези експертни комитети е означена като ниво 3.
Експертните комитети се състоят от високопоставени членове на националните надзорни органи. Комитетът по банков надзор включва освен това представители на националните централни банки.
| Специализирани комитети (ниво 2) | Експертни комитети (ниво 3) |
Сектор |
|
|
Ценни книжа | Европейски комитет по ценни книжа (ESC) | Европейски комитет на регулаторите на ценни книжа (CESR) |
Банково дело | Европейски банков комитет (EBC) | Комитет на европейските банкови надзорници (CEBS) |
Застрахователно дело и професионално пенсионно осигуряване | Европейски комитет по застрахователно и професионално пенсионно осигуряване (EIOPS) | Комитет за европейско застраховане и професионален пенсионен надзор (CEIOPS) |
ПРАКТИЧЕСКО ПРИЛОЖЕНИЕ
А. Ниво 1: Рамкова нормативна уредба
По предложение на Комисията Европейският парламент и Съветът приемат правния акт заедно в рамките на процедурата по съвместно вземане на решения (*1.4.1.).
Б. Ниво 2: Мерки за изпълнение
Концепция от мерки за изпълнение в рамките на установеното на ниво 1 поле за действие и тяхното приемане въз основа на модифицираната комитологична процедура (*1.3.8.) със съдействието на специализираните комитети, създадени специално за тази цел.
През тази фаза Комисията се грижи за осъществяването на редовен обмен на информация с ЕП и гарантира разумното отчитане на неговите интереси.
Чрез реформата в комитологията през 2006 г. беше изпълнено основното искане на ЕП мерките от ниво 2 да станат обект на засилен демократичен контрол. Според ЕП това беше необходимо, тъй като в рамките на комитологията все повече се приемат не само мерки за изпълнение, но и мерки, които по съдържание биха могли да осъществят намеса в разпоредбите на основния нормативен акт.
Практически чрез реформата наред със съществуващите три комитологични процедури се въвежда четвърта процедура (процедура на регулиране с контрол), в която ЕП има право на становище при приемането на мерки за изпълнение.
Преди тази реформа ЕП въведе за целта т.нар. Sunset клаузи в основните нормативни актове. При това става дума за ограничаване на правомощията на Комисията за приемане на мерки за изпълнение. Клаузата предвиждаше тези правомощия да се прекратяват четири години след влизане в сила на даден рамков закон на ниво 1, ако ЕП и Съветът не удължат срока на правомощията за делегиране на Комисията.
В. Ниво 3: Прилагане на мерките, приети на ниво 1 и ниво 2
Експертните комитети (CESR, CEBS, CEIOPS) координират цялостното и еднаквото прилагане на разпоредбите от ниво 1 и ниво 2 в държавите-членки чрез разработване на стандарти и насоки с оглед на целта за хармонизиране на практиката на надзорните органи на европейския пазар на финансови услуги.
Г. Ниво 4: Проследяване на изпълнението на мерките от ниво 1 и ниво 2
В случай на нарушение на правото на Общността Комисията взема мерки за изпълнение на законодателните актове. Това се означава като ниво 4 от процедурата Lamfalussy.
ОЦЕНКА
Опитът от прилагането на процедурата Lamfalussy не е безспорно положителен. При практическото приложение възникнаха следните проблеми.
А. Спазване на сроковете в Плана за действие за финансови услуги
Така например с цел ускоряване на дейността на Комитета на европейските надзорни органи по ценни книжа (CESR) на ниво 2 в някои случаи мандатът беше възлаган на CESR преди окончателното приемане на съответния правен акт на ниво 1 и в съответствие с това се действаше едновременно на ниво 1 и ниво 2. Това даде възможност за по-бързо водене на преговори с пазарните субекти. Този начин на действие обаче предизвика остра критика, тъй като не можеха да бъдат разработени мерки за изпълнение (ниво 2), преди да бъдат дефинирани точно и окончателно целта, обхвата и съдържанието на законовата рамка (ниво 1).
Б. Подходящи консултации за пазарните субекти
Пазарните субекти възприемат ролята на пазарните сили като неефективна и включването им в консултациите на ниво 2, както и приноса им при разработката на нормативните актове като недостатъчни. Освен това се посочва, че не се отделя достатъчно внимание на въздействието на новите разпоредби, особено по отношение на свързаните с тях разходи.
Сроковете за консултиране често се възприемат като много кратки, което затруднява получаването на съгласие от пазарните субекти. Акцентът се поставя твърде силно върху ускоряването на законодателния процес за сметка на качеството на нормативните актове.
Междувременно се провеждат интензивни консултации с пазарни субекти на ниво 1 и ниво 2. Институциите на ЕС разполагат с многобройни формални и неформални органи за осъществяване на комуникация с пазарните експерти, чрез което се дава възможност за събиране на информация и становища по време на цялостния законодателен процес.
В. Специфични правни и институционални проблеми (избор на правни инструменти /влияние на ЕП)
Интензивни дискусии предизвиква основно въпросът за демократичния контрол и демократичната легитимация на експертните комитети на ниво 3. Съществуват опасения, че разпределението на правомощията между ниво 1 и следващите нива би могло да наруши баланса межда европейските институции, ако Съветът и Европейският парламент са включени само на ниво 1 на законодателния процес, докато приемането на техническите мерки се делегира на Комисията, подкрепена от специализираните комитети.
Г. Степен на подробност на детайлните разпоредби в законодателната рамка
Разграничаването на сферите на компетентност на ниво 1 и ниво 2 не е лесно предвид подробния характер на разпоредбите.
Степента на подробност на ниво 1 нараства основно за техническите сфери, като резултатът е, че законодателната рамка може да съдържа технически аспекти, които всъщност се отнасят за ниво 2. Прекалено многото детайли на ниво 1 освен това влизат в противоречие с целта за по-бърз и по-гъвкав законодателен процес.
Колкото по-общо е формулирана законодателната рамка и колкото повече детайлни разпоредби се прехвърлят за приемане на ниво 2, толкова по-лесно ще стане, ceteris paribus, хармонизирането на разпоредбите с бъдещото пазарно развитие и новите изисквания към законодателството. Това обаче означава, че възможно най-голяма част от дейността ще трябва да се отдели от обичайната законодателна процедура, като последиците са, че ЕП и държавите-членки ще имат по-малко непосредствено влияние върху създаването на законодателството за финансовите пазари.
Judith Marion Braun
07/2008