Свободно движение на стоки
Свободното движение на стоки е осигурено чрез премахването на митата и количествените ограничения, а също и чрез забраната на мерките с ефект, равностоен на мито или количествени ограничения. Принципът на взаимното признаване, премахването на физическите и техническите бариери и стандартизацията бяха добавени, за да подкрепят доизграждането на вътрешния пазар.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Член 3, параграф 1, букви а) и в) и членове 14, 23—31 и 90 от Договора за ЕО.
ЦЕЛИ
Свободното движение на стоки с произход от държавите-членки и на стоки от трети страни, които се намират в свободно обращение в държавите-членки, е един от основните принципи на Договора (член 23, втора алинея от Договора за ЕО).
В началото свободното движение на стоки беше разглеждано като част от митническия съюз между държавите-членки, включващ отмяна на митата, количествените ограничения на търговията и равностойните мерки и установяване на обща митническа тарифа на Общността по отношение на трети държави.
По-късно акцентът беше поставен върху премахването на всички останали пречки пред свободното движение с цел създаване на вътрешен пазар — пространство без вътрешни граници, в което стоките (наред с другото) могат да се движат също толкова свободно, колкото на националния пазар (*3.1).
ПОСТИЖЕНИЯ
Премахването на митата и количествените ограничения (квотите) между държавите-членки, което трябваше да бъде реализирано преди края на преходния период, всъщност беше постигнато преди 1 юли 1968 г., т.е. една година и половина по-рано. Този краен срок не беше спазен по отношение на допълнителните цели — забрана на мерките с ефект, равностоен на мито или на количествени ограничения, и хармонизиране на съответните национални законодателства. Тези цели заеха централно място в продължаващите усилия за постигане на свобода на движението. Нов тласък беше даден от плановете за единен пазар.
А. Забрана на таксите с равностоен на мито ефект: член 23, параграф 1 и член 25 от Договора за ЕО
Тъй като в Договора няма определение за тази концепция, такова трябваше да бъде осигурено от съдебната практика. Съдът на ЕО счита, че всяка такса, независимо как тя се нарича или прилага, която е наложена на продукт, внесен от държава-членка, като се изключва сходен местен продукт чрез промяна на неговата цена, има същия ефект върху свободното движение на продукти като мито и може да се счита за такса с равностоен ефект независимо от нейния характер или форма (дела 2/62 и 3/62, 14 декември 1962 г., и 232/78, 25 септември 1979 г.).
Б. Забрана на мерките с равностоен на количествени ограничения ефект: членове 28 и 29 от Договора за ЕО
Концепцията на мерките, равностойни на количествени ограничения, е неясна. Затова в решението по делото DassonvilleСъдът на ЕО прие позицията, че всички приети от държавите-членки търговски правила, които могат да затруднят пряко или косвено, реално или потенциално, вътреобщностната търговия, следва да се считат за мерки с ефект, равностоен на количествени ограничения (дела 8/74, 11 юли 1974 г. и C-320/03, 15 ноември 2005 г., точки 63—67).
Въпросните мерки обикновено са тези, които засягат вносните продукти повече отколкото местните (дело C-441/04, 23 февруари 2006 г., точка 23). В решението по делото CassisdeDijon(дело 120/78, 20 февруари 1979 г.) обаче, Съдът на ЕО разшири това понятие, постановявайки, че една мярка може да се счита, че има равностоен ефект и без да има дискриминация между вносните и местните продукти. По-специално техническите правила на държавата вносителка, наложени спрямо продукти от други държави-членки, могат да се считат за мярка с равностоен ефект, ако не са обосновани, тъй като вносните продукти се санкционират посредством задължението да се направи корекция на тяхната цена. Липсата на хармонизация на общностно равнище не може да се използва за обосноваване на този подход, ако той реално затруднява свободата на движение. Поради това Съдът предвиди принципа, че всеки продукт, който е законно произведен и предлаган на пазара в една държава-членка в съответствие със справедливите и традиционни правила и производствени процеси на тази държава, трябва да бъде допускан на пазара на всяка друга държава-членка. Това е принципът на взаимно признаване от страна на държавите-членки на техните съответни правила при отсъствието на хармонизация.
За да се предотврати появата на допълнителни пречки, през 1983 г. беше приета директива (заменена с Директива 98/34/ЕО от 22 юни 1998 г.), изискваща държавите-членки да уведомяват Комисията за всички техни проекти в областта на техническите регламенти. От своя страна националните органи по стандартизация са задължени да представят техните работни програми и проекти на стандарти.
В. Изключения от забраната на мерките с равностоен на количествени ограничения ефект
Член 30 от Договора за ЕО позволява на държавите-членки да приемат мерки с равностоен на количествени ограничения ефект, когато тези мерки се основават на общи неикономически съображения (за обществен морал, обществен ред или обществена сигурност; за закрила на живота и здравето на хората, животните или растенията; за закрила на националните богатства и за закрила на индустриалната или търговската собственост). Разбира се контролът върху използването на тази възможност се упражнява от Съда на ЕО. Тези изключения от принципа трябва да бъдат стриктно тълкувани и националните мерки не могат да представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение върху търговията между държавите-членки. По дело C-241/04, параграф 28, Съдът на ЕО постанови, че: „Според постоянната съдебна практика, в контекста на прилагането на принципа на свободно движение на стоки, Договорът не засяга съществуването на правата, признати от законодателството на държава-членка по въпроси на интелектуалната собственост, а само ограничава, в зависимост от обстоятелствата, упражняването на тези права“. Изключенията вече не са оправдани, ако в същата област има влязло в сила законодателство на Общността и то не ги позволява. И накрая, мерките трябва да имат пряко отношение към обществените интереси, които трябва да бъдат защитени, и не трябва да превишават необходимото равнище (принципа на пропорционалност).
Съдът на ЕО прие (делото Cassis de Dijon), че извън правилата, предвидени в член 30, държавите-членки могат да правят изключения от забраната на мерки с равностоен ефект въз основа на задължителни изисквания (свързани и с ефективността на данъчния контрол, почтеността на търговските сделки, защитата на потребителите и опазването на околната среда).
Държавите-членки следва да уведомят Комисията за националните мерки за изключения. За да се улесни контролът върху тези национални мерки за изключения, бяха въведени процедури за обмен на информация и механизъм за наблюдение, съгласно предвиденото в членове 95 и 97 от Договора за ЕО, Решение № 3052/95/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 1995 г. и Регламент (ЕО) № 2679/98 на Съвета от 7 декември 1998 г.
Г. Хармонизация на националните разпоредби
От края на 70-те години на миналия век Общността полага значителни усилия в това отношение: приети са над 250 директиви по най-разнообразни теми, свързани с вътрешния пазар. Приемането на хармонизиращо законодателство на Общността позволи препятствията, създадени от националните разпоредби, да бъдат отстранени като неприложими и определи общи правила, насочени както към гарантиране на свободното обръщение на стоки и услуги, така и към зачитане на другите цели на Договора за ЕО: околна среда, потребители, конкуренция и др.
В началото хармонизирането често беше изключително трудно, тъй като директивите се занимаваха с всички технически спецификации и изискваха единодушие в Съвета. Все пак техният ефект беше положителен. По дело C-421/04 Съдът на ЕО постанови, че „Според постоянната съдебна практика в област, която е изчерпателно хармонизирана на общностно равнище, националните мерки трябва да се оценяват в светлината на разпоредбите на тази мярка за хармонизиране, а не на разпоредбите на първичното право“ (параграф 20).
Впоследствие хармонизирането беше улеснено от въвеждането на правилото за квалифицирано мнозинство, изисквано за повечето директиви, свързани с доизграждането на единния пазар (член 95 от Договора за ЕО, изменен с Договора от Маастрихт) и приемането на нов подход, насочен към избягване на тежкото и подробно хармонизиране, предложено в Бялата книга на Комисията от юни 1985 г.
Д. Доизграждане на вътрешния пазар
Създаването на единния пазар предполага премахване на всички останали пречки пред свободното движение. Бялата книга на Комисията от юни 1985 г. очерта физическите и техническите препятствия, които трябва да бъдат отстранени, и мерките, които трябва да бъдат взети от Общността за тази цел. Много от тези мерки сега са приети.
1. Премахване на проверките на вътрешните граници (физически бариери)
а) Митнически формалности
Те бяха опростени през периода 1985—1992 г. (единен административен документ, общи гранични постове, опростяване на режимите на транзит на Общността) преди да бъдат отменени на 1 януари 1993 г.
б) Граничен контрол
Той беше отменен на 1 януари 1993 г. Проверките, по-специално във връзка със здравето на животните и растенията, могат да бъдат извършвани вътре в държавите-членки при отсъствие на дискриминация, основана на произхода на стоките или начина на транспортиране, по същия начин, както такива проверки се извършват за местните продукти.
2. Премахване на техническите бариери
След премахването на митническите формалности и граничния контрол техническите бариери се превърнаха в основната останала пречка пред завършването на свободата на движение. Те са многобройни, изключително разнообразни и постоянно променящи се. Има два основни начина, по които могат да бъдат премахнати.
а) Наблюдение на спазването на принципа на взаимното признаване на националните правила (член 28 от Договора за ЕО)
б) Законодателна хармонизация
Новият подход и глобалният подход се основаваха на Резолюцията на Съвета от 7 май 1985 г. и бяха потвърдени в Резолюцията на Съвета от 21 декември 1989 г. и Решение 93/465/ЕИО на Съвета. Съгласно този подход водещият принцип е взаимното признаване на националните правила. Хармонизацията на общностно равнище трябва да бъде ограничена до съществените изисквания и е оправдана, когато националните правила не могат да бъдат сметнати за равностойни и създават ограничения.
Приетите съгласно този нов подход директиви имат двойната цел да осигурят свободното движение на стоки чрез техническо хармонизиране на цели сектори и да гарантират високо равнище на закрила на целите от обществен интерес, посочени в член 95, параграф 3 от Договора за ЕО. Например сред тях са тези за обикновените съдове под налягане, играчките, строителните материали, машините, газовите уреди и далекосъобщителното крайно оборудване.
3. Стандартизация
Необходимостта от европейски стандарти, произтичаща от новия подход, доведе до силно развитие на европейската система за стандартизация. Стандартизацията е доброволен процес, основан на разбирателство между различните икономически субекти и провеждан от независими органи по стандартизацията, действащи на национално, европейско и международно равнище. Европейската система за стандартизацията, която първоначално се опираше на два органа — CEN (Европейски комитет по стандартизация), създаден през 1961 г., и Cenelec (Европейски комитет по стандартизация в електротехниката), създаден през 1962 г. — беше сравнително пасивна до възраждането й в началото на 80-те години на миналия век, когато беше приета Директива 83/189/ЕИО (заменена с Директива 98/34/ЕО). Сега съществуват три организации: CEN, CENELEC и ETSI (Европейски институт за далекосъобщителни стандарти).
В началото директивите за хармонизиране се отнасяха до индустриалните стандарти, които не са задължителни, тъй като не са определени от националните органи. Това направи създаването на европейски стандарти доста уместно. Процесът все пак беше затруднен от неговата мудност и практиката на транспониране на европейските стандарти в националните.
Допълнителните дискусии през 90-те години доведоха до подобряване на качеството и ефективността на европейската стандартизация, по-специално чрез замяна на единодушието с гласуване с мнозинство за приемане на стандартите и чрез пряко прилагане на европейските стандарти (без да е необходимо национално транспониране).
Днес производителите се позовават на европейските стандарти, определени от европейските органи по стандартизация. Валидността на останалите национални стандарти е обхваната от принципа на взаимно признаване.
Е. Принципът на взаимно признаване
Мотивите на Съда развиха съдебната практика по делото Cassis de Dijon, определяйки принципа, че всеки продукт, който е законно произведен и предлаган на пазара в една държава-членка в съответствие със справедливите и традиционни правила и производствени процеси на тази държава, трябва да бъдат допускани на пазара на всяка друга държава-членка. Това бяха основните мотиви, които насочиха дебата към определяне на принципа на взаимно признаване дори и при отсъствие на хармонизация.
Вследствие на това държавите-членки, дори при отсъствие на европейски хармонизиращи мерки (вторично право на Общността), са задължени да позволят на стоки, които са законно произведени и предлагани на пазара в една държава-членка, да бъдат разпространяват и пускани и на техния пазар освен ако не съществуват задължителни изисквания. В този случай всяка приета мярка трябва да бъде задълбочено проверена спрямо принципите на необходимостта и пропорционалността.
Планът за действие за единния пазар, приет през юни 1997 г., превърна прилагането на принципа на взаимното признаване в стълб на повишаването на ефективността на вътрешния пазар.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Парламентът подкрепи доизграждането на вътрешния пазар (*3.1) и ролята на европейските органи по стандартизация, като винаги е оказвал специална подкрепа на „новия подход“ във връзка със свободното движение на стоки, пояснявайки неговото определение в доклад от 1987 г. Той има голям законодателен принос за директивите за хармонизиране.
Парламентът също така подкрепи необходимостта от засилено сътрудничество между европейските и националните органи с оглед на повишаване на качеството на европейското законодателство, определяне на законодателството, което се нуждае от опростяване или кодифициране в съответствие с целта за полагане на повече усилия за по-добро законотворчество, бързо транспониране и правилно изпълнение. Парламентът често призовава другите институции да подкрепят, когато е възможно, съвместното законотворчество и доброволните споразумения, за да се спази същият принцип на по-добро законотворчество.
Все пак, за Парламента „по-добро законотворчество“ не означава задължително „никакво законотворчество“ и затова той внесе изменения в няколко законодателни акта, въвеждайки правила за избягване на риска потребителите да бъдат подвеждани да купуват по-евтини стоки, без да бъдат информирани, че купуват по-малък обем или количество. В това отношение Парламентът винаги силно е подкрепял необходимостта от включване на ясна и пълна информация за потребителите във всички предварително опаковани стоки, които се движат свободно, а също и от „сертифициране на техния произход“, ясно посочване на цените, задължителни номинални количества или размер на опаковката за повечето от предварително опакованите стоки, четливо указване на теглото или обема върху етикета на продукта, спазване на националните правила за типичните продукти.
В тази връзка Парламентът силно подкрепи стратегията на европейско равнище за изчерпателна и висококачествена политика за оценка на въздействието относно европейското законодателство.
Azelio Fulmini
Май 2007 г