Свобода на установяване, свобода на предоставяне на услуги и взаимно признаване на дипломи
Предвидени в Договора за ЕО, свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги се потвърждават от съдебната практика, по-специално в решенията по дела „Ryners“ и „VanBinsbergen“. Освен това в Договора за ЕО бяха включени някои разпоредби и бяха приети различни европейски решения за хармонизиране и взаимно признаване на дипломите и квалификацията като средство за усилване на ефективността на двете свободи.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Член 3, параграф 1, буква в), член 14 и членове 43—55 от Договора за ЕО.
ЦЕЛИ
В Договора за ЕО е залегнал принципът, че самостоятелно наетите (независимо дали работят в областта на търговията, промишлеността, занаятите или свободните професии) икономическите оператори, установили се на територията на държава-членка, могат да упражняват икономическа дейност във всички държави-членки по два начина. Самонаетите лица, професионалистите и юридическите лица по смисъла на член 48 от Договора за ЕО, които законно извършват дейност в една държава-членка, могат да упражняват икономическа дейност стабилно и непрекъснато в друга държава-членка (свобода на установяване: член 43) или временно да предлагат и предоставят услугите си в други държави-членки, като останат в страната си на произход (свобода на предоставяне на услуги: член 49). Това означава премахване на дискриминацията въз основа на националността и, ако тези свободи трябва да се използват ефективно, приемане на мерки, за да се улесни упражняването им, особено хармонизиране на националните правила за достъп или взаимното им признаване.
ИЗПЪЛНЕНИЕ
A. Либерализация в Договора
1. Две„основни свободи“
Правото на установяване включва правото на предприемане и развиване на дейности от самонаети лица и създаване на предприятия за постоянна дейност със стабилен и непрекъснат характер при условията, предвидени от законите на държавата-членка за собствените й граждани.
Забраняват се ограниченията върху свободата на предоставянето на услуги в рамките на Общността спрямо гражданите на държавите-членки, които са се установили в държава от Общността, различна от тази, в която се намира лицето, на което се предоставя услугата. За „услуги“ се считат всички онези услуги, които нормално се предоставят срещу възнаграждение, доколкото не се подчиняват на разпоредбите, свързани със свободата на движение за стоки, капитал и лица. Доколкото не са отменени ограниченията върху свободата на предоставяне на услуги, всяка държава-членка прилага такива ограничения, без да прави разлика въз основа на националност или местожителство, за всички предоставящи „услуги“ лица. Предоставящото „услуга“ лице може с тази цел временно да развива дейност в държавата, където се предоставя услугата, при същите условия, каквито се предвиждат от тази държава за собствените й граждани.
Дейности като транспорт, застраховане и банково дело също са засегнати от тази свобода, но те се разглеждат в отделни справки (*3.4.2., *3.4.3. и *4.5.1.).
Тези разпоредби имат пряко действие от края на преходния период, т.е. от 1 януари 1970 г. (решение по дело „Reyners“от 21 юни 1974 г. (2/74) относно свободата на установяване и решението по дело „VanBinsbergen“ от 3 декември 1974 г. (33/74) относно свободата на предоставяне на услуги). Прякото действие на двата члена на Договора за ЕО означава, че гражданите на Общността имат право да бъдат третирани като местни граждани и че могат да изискват от компетентните национални съдебни органи да приложат членове 43 и 49 от Договора за ЕО. Забранява се всякаква дискриминация въз основа на националност. Това означава, че държавите-членки трябва да променят националните правила, които ограничават тези две свободи, в това число националните правила, които се прилагат без разлика към вътрешните и чуждестранните оператори, ако тези правила пречат на упражняването им или го правят по-малко атрактивно поради забавяния и допълнителни разходи.
Членове 43 и 49 от Договора за ЕО не могат да се тълкуват в смисъл, че дават право на дружествата да прехвърлят централното си управление и контрола върху централната си администрация в друга държава-членка, като запазват статута си на дружества, учредени съгласно законодателството на държавата-членка на произход.
Европейската комисия и Съда на Европейските общности отговарят за осигуряване на изпълнението и зачитането на правилата на ЕО. Комисията има право да образува процедура за нарушение срещу държавите-членки, които не изпълняват задълженията си по член 226 от Договора за ЕО. (*3.4.2. и *3.4.3.).
2. Изключения
Договорът изключва дейностите, свързани с упражняването на публична власт, от свободата на упражняване и предоставяне на услуги (член 45, параграф 1 от Договора за ЕО). Това изключение е ограничено от рестриктивно тълкуване: изключенията обхващат единствено онези конкретни дейности и функции, които са свързани с упражняването на власт; една професия като цяло може да бъде изключена само ако свързаната с нея цялостна дейност се състои в упражняването на публична власт или ако включва дейност, свързана с упражняването на публична власт, която представлява неделима част от професията като цяло.
Изключенията дават възможност на държавите-членки да изключат производството на или търговията с военни материали (член 296, параграф 1, буква б) от Договора за ЕО) и да запазят правилата си за лица, които не са техни граждани, по отношение на обществената политика, обществената сигурност или общественото здравеопазване (член 46, параграф 1 и член 55 от Договора за ЕО).
Б. Прилагане на членове 43 и 49 от Договора за ЕО
В две общи програми, приети на 18 декември 1961 г., се предвиждаше изготвянето на директиви за отмяна на ограниченията върху свободата на установяването и предоставянето на услуги, свързани с различни дейности. Въпреки че Съветът прие голям брой директиви, работата далеч не беше приключила през 1974 г., когато Съдът реши, че въпреки пропуските и липсата на вторично законодателство на ЕО (главно директиви и регламенти) по условията на Договора, двете свободи имат пряко действие от края на преходния период, т.е. от 1 януари 1970 г. Тези решения бяха по дело „Reyners“ от 21 юни 1974 г. (2/74) за свободата на установяване и по дело „VanBinsbergen“от 3 декември 1974 г. (33/74) за свободата на предоставяне на услуги.
Прякото действие на тези две свободи означава, че гражданите на Общността имат право да бъдат третирани като собствени граждани. Държава-членка трябва да позволи на гражданите на други държави-членки да се установят или да предоставят услуги на нейна територия при същите условия, като собствените й граждани. Това означава забрана на всякаква дискриминация въз основа на националност. Въпреки това националните правила относно условията за достъп и упражняването на дейности, все още представляват пречка за лица, които не са собствени граждани на страната и които в крайна сметка се принуждават да преминат през допълнително обучение, за да получат необходимата национална квалификация или да поемат допълнителни разходи и тежести. Струваше си да се помисли за мерки на Общността, за да се улесни упражняването на двете свободи; главната им цел е да осигурят взаимно признаване на националните правила и по възможност — тяхното хармонизиране. В някои случаи те отменят други съпътстващи ограничения върху движението, като Директива 73/148/EИО на Съвета (отменена с Директива 2004/38/EО) и Директива 93/96/EИО на Съвета относно правото на пребиваване или Директива 96/71/EО относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги. В съответствие с Директива 2004/38/EО държавите-членки ще предоставят правото на постоянно пребиваване на граждани на други държави-членки, които се установят на тяхна територия, за да развиват дейности като самонаети лица, след отмяна на ограниченията върху тези дейности. Издава се „разрешително за пребиваване на гражданин на държава-членка на ЕО“, което не може да се отмени единствено въз основа на факта, че лицето вече не работи. Правото на пребиваване на лица, които предоставят и получават услуги, е със същата продължителност, с каквато е и периодът, през който се предоставят услугите.
Важна стъпка към ефективното упражняване на тези две основни свободи е Регламент (ЕО) № 2157/2001 на Съвета относно Устава на европейското дружество, въпрос, уреден окончателно с Директива 2001/86/EО на Съвета.
В. Хармонизиране и взаимно признаване на квалификации и дипломи
Според член 47, параграф 1 от Договора за ЕО взаимното признаване на дипломи и други документи за квалификация, изисквани във всяка държава-членка за достъп до регулираните професии, може да се използва за улесняване на свободата на установяване и предоставяне на услуги (Решение 85/368/EИО на Съвета и Резолюция на Съвета от 28 октомври 1999 г.). Параграф 2 разглежда необходимостта от координиране на националните правила за упражняване на професия, което включва минимално хармонизиране на правилата, особено за обучението, което трябва да се премине за придобиване на необходимата квалификация. Параграф 3 поставя взаимното признаване в случаите, в които хармонизирането е труден процес, в зависимост от координацията на условията за упражняването на професия в различните държави-членки.
Процесът на хармонизиране се осъществи посредством приемането на редица директиви в средата на седемдесетте години на двадесети век. На тази база законодателството за взаимно признаване се адаптира към потребностите, възникващи при различни ситуации. Завършеността му варира според отделните професии, но наскоро беше прието, като се приложи един по-общ подход.
1. Секторен подход (по професии)
a) Взаимно признаване след хармонизацията
Хармонизирането на сектора на здравеопазването вървеше по-бързо поради очевидната причина, че няма особени разлики в професионалните изисквания и особено в курса на обучение в отделните държави (за разлика от други професии), което означава, че хармонизирането им не представляваше особена трудност. Хармонизирането се осъществи посредством редица директиви, приети от средата на седемдесетте години до средата на осемдесетте години на миналия век, които регулираха много професии по отношение на установяването и свободата на услугите (лекари: Директиви 75/362/ЕИО и 75/363/ЕИО от 16 юни 1978 г. — кодифицирани в Директива 93/16/ЕИО от 5 април 1993 г. и изменени с Директива 97/50/ЕО от 6 октомври 1997 г.; зъболекари: Директиви 78/686/ЕИО и 78/687/ЕИО от 24 август 1978 г.; медицински сестри: Директиви 77/452/ЕИО и 77/453/ЕИО от 27 юни 1977 г.; ветеринарни лекари: Директиви 78/1026/ЕИО и 78/1027/ЕИО от 23 декември 1978 г.; акушерки: Директиви 80/154/ЕИО и 80/155/ЕИО от 21 януари 1980 г. — тези директиви са допълнени и изменени с Директиви 81/1057/EИО и 89/594/EИО на Съвета ; фармацевти: Директиви 85/432/EИО и 85/433/EИО; самонаети търговски агенти: Директива 86/653/ЕИО от 18 декември 1986 г.).
Европейският съвет от Лисабон, състоял се на 23 и 24 март 2000 г., постави началото на икономически реформи, за да се превърне ЕС в най-динамичната и конкурентноспособна, основана на знания икономика в света до 2010 г. Това накара Комисията да приеме съобщение относно „Стратегия за вътрешния пазар на услугите“ през декември 2000 г. и на 7 март 2002 г. да предложи директива за признаване на професионални квалификации. Предложената директива имаше за цел да изясни, опрости и модернизира съществуващите директиви и да ги обедини в една директива. Така се стигна до приемането на Директива 2005/36/EО от 7 септември 2005 г., която да се транспонира в националните законодателства най-късно до 20 октомври 2007 г., обединявайки регулираните професии на лекарите, зъболекарите, медицинските сестри, ветеринарните лекари, акушерките, фармацевтите, както и на архитектите в един нормативен текст.
Наред с другото директивата определя как „приемащите“ държави-членки трябва да признават видовете професионалната квалификация, придобита в друга държава-членка („държава на произход“). Признаването на професионалната квалификация включва както обща система за признаване, така и конкретни системи за всяка една от горепосочените професии. При признаването се отчитат най-вече фактори като нивото на квалификацията, обучението (съответно общо и специализирано) и професионалния опит.
Директивата се прилага и към видовете професионална квалификация в транспортния сектор, застраховането и посредничеството, както и към квалификацията на законно установените одитори. Тези професии бяха регулирани съгласно други директиви.
б) Взаимно признаване без хармонизиране
В случаите с други професии, при които разликите между националните правила не позволяват хармонизирането им, взаимното признаване отбелязва по-ограничен напредък. Разнообразието на правните системи пречи на пълното взаимно признаване на дипломите и квалификациите, което би осигурило незабавна свобода на установяването въз основа на дипломата от страната на произход. Директива 77/249/ЕИО на Съвета от 22 март 1977 г. позволи свободата за предоставяне на някои адвокатски услуги; за свободното установяване се изискваше диплома, издадена в приемащата страна. Директива 98/5/ЕО от 16 февруари 1998 г. е значителна стъпка напред; в нея се посочва, че адвокатите, които притежават диплома, получена в която и да е държава-членка, могат да се установят в друга държава-членка, за да упражняват професията си с условието, че страната домакин може да изиска от тях да потърсят съдействието на местен адвокат, когато представляват и защитават клиентите си в съда. След тригодишна работа на тази основа адвокатите придобиват правото (ако желаят) да упражняват самостоятелно професията си с диплома, издадена от приемащата страна, без да е необходимо да се явяват на изпит за квалификация.
Директиви, прилагащи принципа към други професии: автомобилни превозвачи (Директиви 74/561/ЕИО и 74/562/ЕИО от 12 ноември 1974 г. и 77/796/ЕИО от 12 декември 1977 г.); застрахователни агенти и брокери (Директива 77/92/ЕИО от 13 декември 1976 г.); фризьори (Директива 82/489/ЕИО от 19 юли 1982 г.); архитекти (Директива 85/384/ЕИО от 10 юни 1985 г.).
2. Общ подход
Изготвянето на законодателство за взаимно признаване по сектори, в някои случаи с по-екстензивна хармонизация на националните правила, винаги е било дълга и тежка процедура. По тази причина беше създадена обща система за признаване на приравняване на дипломите, валидна за всички регулирани професии, които не са предмет на конкретно законодателство на Общността. Новият общ подход промени перспективата (вж. резолюция на Съвета от 10 ноември 2003 г.). Преди това „признаването“ беше подчинено на съществуващите правила на ЕО относно „хармонизацията“ за конкретна регулирана професия или дейност. След това „взаимното признаване“ става почти автоматично, по установените правила, за всички съответни регулирани професии, без да са необходими конкретни подзаконови актове по сектори.
От този момент нататък методите на „хармонизация“ и „взаимно признаване“ се прилагаха паралелно, като в някои случаи се използваха в съответствие с допълваща се система, базираща се едновременно на регламент и директива (вж. резолюции на Съвета от 3 декември 1992 г. и 15 юли 1996 г. за прозрачността по отношение на удостоверенията за квалификация и професионално обучение).
Новата система беше въведена на три етапа:
— през 1990 г. бяха признати дипломите за висше образование, издавани при завършване на професионално образование и обучение с продължителност минимум три години (Директива 89/48/ЕИО от 21 декември 1988 г.);
— през 1992 г. системата бе разширена, за да обхване дипломи, удостоверения и видове квалификации, които не са част от дългосрочно обучение за получаване на висше образование, с две нива:
— по-кратки следгимназиални или професионални курсове на обучение;
— гимназиално обучение (Директива 92/51/ЕИО от 18 юни 1992 г.);
— през 1999 г. беше въведена система за взаимно признаване на квалификация за осигуряване на достъп до някои професии в търговията, промишлеността и занаятите, които не бяха обхванати от предишните директиви (текстилната и шивашката индустрия, кожарството и дървообработването и др.) (Директива 1999/42/ЕО от 7 юни 1999 г.).
И в трите случая приемащата държава-членка не може да откаже достъп до дадена професия, ако кандидатът има квалификацията за упражняването й, изисквана в страната на произход. Но ако продължителността на обучението, получено в страната на произход, е по-малка, отколкото е прието в приемащата страна, то последната може да постави като условие наличието на определен трудов стаж или, ако полученото обучение е много по-различно — период на адаптация или тест за проверка на уменията, по избор на кандидата, освен ако професията не изисква познаване на националното право.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
В това отношение Парламентът играе важна роля за либерализиране на дейностите на самонаетите лица. Парламентът направи стриктно разграничаване на дейностите, които могат да бъдат запазени за собствените граждани на държавата-членка (например свързаните с упражняване на публична власт). Струва си също така да се спомене делото, което Парламентът заведе пред Съда на Европейските общности срещу Съвета за пропуска му да предприеме действия за приемане на политика относно транспорта. Делото, заведено през януари 1983 г., доведе до решение на Съда (дело 13/83 от 22 май 1985 г.), с което се осъжда Съветът, че не е успял да осигури свободно предоставяне на международни транспортни услуги в държава-членка. Това беше счетено за нарушение на Договора.Светът беше задължен да приеме необходимото законодателство (*4.5.1).
Ролята на Парламента нараства с прилагането на процедурата на съвместно вземане на решения (както е предвидено в Договора от Маастрихт) по повечето аспекти на свободата на установяване и предоставяне на услуги.
Azelio Fulmini
09/2006