Принципи и общо доизграждане на вътрешния пазар
Идеята за единен пазар бе предшествана от идеята за общ пазар, залегнала в Договора от Рим, която бе насочена към либерализация на търговията между държавите-членки. Единният европейски акт от 1986 г. утвърждава премахването на вътрешните граници чрез включване на концепцията за вътрешен пазар в ДЕО.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Член 3, буква в) и членове 14, 18, 94 и 95 от Договора за ЕО.
ЦЕЛИ
Общият пазар, създаден с Договора от Рим през 1958 г., имаше за цел да премахне бариерите пред търговията между държавите-членки с оглед на повишаването на икономическия просперитет и постигането на „все по-тесен съюз между народите на Европа“.
Единният европейски акт от 1985 г. включи в Договора за ЕИО целта за вътрешен пазар, определяйки го като „пространство без вътрешни граници, в което свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали е осигурено“.
Днес пълната правна рамка на вътрешния пазар е установена и дебатът е съсредоточен върху ефективността и въздействието на законодателството на ЕС относно секторите, обхванати от него, и засяга по-голямата част от политиките, споменати в Договора за ЕО. Той изисква подход, съсредоточен върху темите за пълно транспониране, изпълнение и прилагане на правилата за вътрешния пазар, излизайки извън дебата върху нормативните процедури и процедурите за нарушение и преминавайки към това, което може да бъде наречено „управление“ на вътрешния пазар и „партньорство“ между институциите на ЕС и националните органи, ежедневно сътрудничество по стратегиите и решенията, за да се споделят тези „общи отговорности“ към европейските граждани.
ПОСТИЖЕНИЯ
A. Общият пазар от 1958 г.
1. Цел на общия пазар
Общият пазар, основна цел на Договора от Рим, имаше за цел да обедини икономиките на държавите-членки във възможно най-голяма степен чрез:
— митнически съюз с обща митническа тарифа по отношение на трети държави;
— свободно движение на стоки, хора, особено заети лица, услуги и до известна степен капитали;
— премахване на количествените ограничения (квотите) и мерките, които имат равностоен ефект.
Тази цел бе подкрепена от изключителните компетенции на Общността по отношение на конкуренцията.
2. Изпълнение
Митническият съюз, осъществен на 1 юли 1968 г. (*3.2.1.), отмяната на квотите, свободата на всички граждани на ЕС да търсят и да бъдат наемани на работа в друга държава-членка при същите условия, както и гражданите на тази друга държава-членка (*3.2.2.), и известното данъчно хармонизиране с общото въвеждане на ДДС (1970 г.) (*3.4.5.) бяха реализирани преди края на преходния период (1 януари 1970 г.).
За разлика от тях свободата на търговията със стоки и услуги и свободата на установяване останаха ограничени от запазилите се антиконкурентни практики, налагани от държавните органи [изключителни права на производство или услуги, държавни помощи, имащи за цел да запазят границите — физическите (проверки на хората и стоките на вътрешните митнически пунктове), техническите (цял кръг от национални правила), свързаните с данъци (поддържане на силно различаващи се ставки на непреките данъци, водещо до бавни и скъпи трансгранични формалности) или чисто административните граници], а намаляването на мерките, които имат равностоен ефект на количествените ограничения и на националните технически правила за продуктите (*3.2.1.) и свободното движение на услуги или свободата на установяване, с изключение на някои професии като лекарската, все още не бяха напълно осъществени до средата на 80-те години.
Б. Начало на вътрешния пазар през 80-те години и Единният европейски акт
1. Вътрешният пазар
Липсата на напредък и забавеното осъществяване на общия пазар, отдавани до голяма степен на избора на прекалено подробен метод за законодателно хармонизиране и на правилото за единодушие, изисквано за вземането на решения от Съвета, имаха висока икономическа цена — докладът на Cecchini „Цената на не-Европа“ от март 1988 г., оценявана на 4,25—6,5 % от БВП.
Политическият дебат накара ЕИО в средата на 80-те години да разгледа по-задълбочен подход относно целта за премахване на търговските бариери: вътрешния пазар. Зелена улица бе дадена в Брюксел през март 1985 г., когато Европейският съвет определи края на 1992 г. като срок за доизграждане на вътрешния пазар и призова Комисията да изготви програма със списък на актовете, които трябва да бъдат приети, заедно с график за изпълнение.
През 1985 г. Комисията прие своя Бяла книга, одобрена от Европейския съвет в Милано, в която бяха изброени по-голямата част от законодателните мерки, които трябваше да бъдат приети (приблизително 300), групирани по три основни цели:
— премахване на физическите граници, като се отменят проверките на стоките и хората на вътрешните граници;
— премахване на техническите граници, като се отстранят националните пречки пред продуктите и услугите, посредством хармонизиране или взаимно признаване;
— премахване на данъчните граници, като се преодоляват пречките, създадени от различията в непреките данъци, посредством хармонизиране или сближаване на ставките на ДДС и акцизите.
Новият подход имаше за цел да се откъсне от метода на системно техническо хармонизиране на националните правила и да бъде запазен единствено за съществените изисквания (като сигурност и здравеопазване); той въведе принципа на взаимното признаване.
Единният европейски акт (в сила от 1 юли 1987 г.) включи специфичната концепция на вътрешния пазар в Договора за ЕИО, определи конкретен краен срок за неговото доизграждане: 31 декември 1992 г. (член 18 от Договора за ЕО) и укрепи механизма за вземане на решения на вътрешния пазар, като въведе гласуване с квалифицирано мнозинство по такива въпроси като: общата митническа тарифа; свободното предоставяне на услуги; свободното движение на капитали; сближаването на националните законодателства (съответно членове 26, 49, 60, 94 и 95 от Договора за ЕО).
2. Положението през 1993 г.
Преди изтичането на крайния срок бяха приети (до голяма степен като се използва правилото за гласуване с мнозинство) над 90 % от законодателните проекти, изброени в Бялата книга от 1985 г. Те включваха:
— либерализация на движението на капитали (*3.2.4.);
— почти пълна отмяна на проверките на стоките на вътрешните граници (*3.2.1.);
— отмяна на рутинните проверки на националните граждани на вътрешните граници (*2.3.);
— голям напредък във въвеждането на свобода на установяване и свобода на предоставяне на услуги посредством хармонизиране и взаимно признаване (банково и застрахователно дело, дипломи за достъп до регулирани професии) и отваряне на пазара на обществени услуги.
Имаше и няколко сериозни неуспеха:
— 10-те процента законодателство, което по график трябваше да бъде прието, но не беше, включваше няколко много важни теми като общата отмяна на контролните проверки на хората, статута на Европейското дружество, пълната либерализация на транспортните услуги и данъчното хармонизиране; освен това не бяха приети и някои предложения, които не бяха включени в програмата от 1985 г., но бяха добавени по-късно като например либерализацията на секторите за обществени услуги, телекомуникационните, електроенергийните, газовите, пощенските услуги и създаването на трансевропейски мрежи;
— значителна част от приетите директиви не бяха транспонирани правилно;
— и накрая, актове, които бяха правилно транспонирани, често бяха изпълнявани зле от националните администрации (доклад на Sutherland от октомври 1992 г.).
3. Нови усилия
От 1993 г. насам Комисията редовно представя доклади с преглед на постигнатите резултати и стартираните действия и програми за приключване на все още неприетите проекти. Освен годишните доклади относно напредъка и функционирането на единния пазар трябва да се споменат и:
— съобщението от 2 юни 1993 г. относно подобряването на ефективността на единния пазар и стратегическата програма от 22 декември 1993 г.;
— съобщението от 30 октомври 1996 г. относно „Въздействието и ефективността на единния пазар“ и „Плана за действие за единния пазар“ от 4 юни 1997 г. Диаграмата с напредъка продължава да се публикува два пъти годишно;
— „Стратегията за вътрешния пазар на Европа“, на която бе дадено начало на 24 ноември 1999 г. Този план за действие съчетава средно- и краткосрочна перспектива, предвиждайки стратегически цели, които трябваше да бъдат постигнати до 2004 г. посредством „целеви мерки“, преразглеждани всяка година;
— документът на Комисията от 7 януари 2003 г. „Вътрешният пазар — 10 години без граници“;
— съобщението на Комисията „Стратегия за вътрешния пазар — приоритети за периода 2003—2006 г.“
Заедно с този стимул Комисията предприе и действия съгласно член 226 от Договора за ЕО за съдебно преследване на нарушенията от страна на държавите-членки за: забавено транспониране на директиви; неправилно транспониране; лошо изпълнение.
B. Към споделена отговорност за осъществяване на вътрешния пазар
Европейският вътрешен пазар, най-голямото общо пространство в света с почти 500 милиона потребители, даде голям принос за просперитета и интегрирането на европейската икономика, увеличавайки вътреобщностната търговия (с около 15 % годишно за период от десет години), повишавайки производителността и намалявайки разходите (чрез отмяна на митническите формалности, хармонизиране или взаимно признаване на техническите правила и по-ниски цени в резултат на конкуренцията), генерира допълнителен ръст от 1,8 % през последните 10 години и създаде около 2,5 милиона повече работни места, като в същото време намали различията в равнищата на доходите между държавите-членки.
Новата стратегия за вътрешния пазар, в действие от 2003 до 2006 г.,се фокусираше върху необходимостта от улесняване на свободното движение на стоки, интегриране на пазарите на услуги, намаляване на въздействието на данъчните пречки, опростяване на регулаторната среда и реагиране на демографското предизвикателство.
Заслужава да се спомене най-вече същественият напредък в изпълнението на законодателната програма [законодателството на Общността отвори пазара на транспортни и телекомуникационни услуги, доведе до значително отваряне на други сектори на „обществените услуги“ (електроенергийни, газови и пощенски услуги) и засили надзора върху сливанията] и в транспонирането, измерен с „недостатъчното транспониране“, което представлява процента на директивите, които не са транспонирани във всички държави-членки — през 2005 г. този процент падна до 1,6 %.
Броят на заведените понастоящем дела (на различни етапи от процедурата за нарушение, която започва с известие за неизпълнение и може да продължи с мотивирано становище и след това да бъде сезиран Съда) обаче се повиши от приблизително 700 през 1992 г. до над 1600 през май 2005 г.
Остават някои сериозни пропуски, тъй като все още не са приети важни законодателни проекти, като например за пълната свобода на движението на хора, данъчното хармонизиране, а също и относно някои директиви, които все още не са транспонирани във всички държави-членки по отношение на обществените поръчки, транспорта и интелектуалната собственост.
Дебатът върху ефективното осъществяване на вътрешния пазар днес е съсредоточен върху неговото пълно транспониране и изпълнение, а също и върху необходимостта от окончателно изготвяне и изпълнение на всички политики на ЕС при отчитане на тяхната взаимозависимост и допълняемост с целта за т.нар. „Европейски вътрешен пазар“.
С други думи, в момента дебатът относно Европейския вътрешен пазар е съсредоточен върху най-добрия начин за включване на всички политики на ЕС в перспективата за единно вътрешно пространство, като всички дискусии и решения, свързани с различните цели, политики и тяхното изпълнение, трябва да бъдат обсъждани и взети в процес на сътрудничество между ЕС и националните органи, доколкото е възможно, съобразно принципа на споделената отговорност.
Изискванията за европейска интеграция предполагат, че вътрешният пазар трябва в крайна сметка да се превърне в напълно интегриран вътрешен пазар: „Европейски вътрешен пазар“. Неговите характеристики биха включвали многобройни цели и политики, излизащи извън четирите свободи, взаимното признаване, единната валута и лоялната конкуренция, като например хармонизирана данъчна система, единствено по рода си пространство, основано на свободата и сигурността, с пълна свобода на движение на хората и безусловно право на пребиваване в рамките на целия Съюз, регулирана система за обществените поръчки и услугите от обществен интерес, а също и в медийното и информационното общество и електронната търговия, търговското и договорното право, корпоративното управление, финансовия пазар, интелектуалната собственост, защитата на данните, взаимното признаване, правните инструменти, чиято цел е да позволят на дружествата да функционират ефективно в целия пазар, завършване на трансевропейските транспортни, енергийни и телекомуникационни мрежи, създаване на свободен пазар на услугите (*3.2.3).
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Парламентът бе движеща сила в процеса, който доведе до стартирането на вътрешния пазар. По-специално трябва да се отбележи неговата резолюция от 9 април 1984 г. Той енергично подкрепи Бялата книга през 1985 г. и редовно подкрепяше усилията на Комисията. По-специално ЕП застана зад идеята за преобразуване на вътрешния пазар в напълно интегриран вътрешен пазар до 2002 г. (резолюция от 20 ноември 1997 г.).
В много резолюции, приети неотдавна (между многото други и тези от 12 февруари 2006 г., 14 февруари 2006 г., 16 май 2006 г., 6 юли 2006 г.), Парламентът подкрепи идеята, че вътрешният пазар е обща рамка и отправна точка за много „политики“ на Общността и на ЕС и призова за дебат, който излиза извън рамките на общите правила за четирите свободи, основните права и конкуренцията. По-специално Парламентът подчерта необходимостта:
— да се повиши ефективността на контрола, упражняван от Комисията върху правилното транспониране и изпълнение на правото на Общността и на ЕС, включително предварителния контрол върху националните проекторегулации, и процедурите, открити вследствие на жалби и петиции;
— държавите-членки да гарантират, че не предизвикват нови проблеми с изпълнението посредством налагане на допълнителни изисквания ( „gold-plating“);
— да се повиши централната роля на Парламента в наблюдението на изпълнението и съответствието с общностното право от страна на държавите-членки и надзора върху Комисията, също така чрез новата „процедура на регулиране с контрол“;
— силно да се увеличи участието на националните парламенти
— от общ подход за по-добро законотворчество, основан на регулаторни принципи, а именно субсидиарност, пропорционалност, отчетност, съгласуваност, прозрачност и насоченост, и учредяване на оперативни работни групи по „по-добро законотворчество“, прилагане на „Контролен лист за по-добро законотворчество“ към всички предложения, с препратка към всички свързани проучвания или оценки на въздействието, по-специално във връзка със законодателството относно вътрешния пазар;
— тъй като класическият метод на законотворчество не винаги е най-подходящ, Комисията да включи в годишната работна програма списък на тези предложения, които могат да бъдат предмет на алтернативно законотворчество. На Парламента следва да се предостави списък с мерките на политиката, при които Комисията е използвала алтернативни начини за законотворчество, включително оценка на неуспеха или успеха на тези начини на законотворчество, тяхното въздействие върху ситуацията на практика, и по-специално — върху правата на заетите лица и потребителите, социалното сближаване, лоялната конкуренция, насърчаването на растежа и конкурентната позиция на ЕС, както и ясни цели и определени крайни срокове за изпълнението на действия, а също и санкции за неспазване (Междуинституционалните споразумения от 16 декември 2003 г. за „по-добро законотворчество“ и от 22 декември 1998 г. за „качеството на съставяне на общностното законодателство“);
— от по-прозрачни и ефективни консултации със заинтересованите страни предвид важността на демокрацията на участието;
— Комисията да продължи да консолидира, опростява и кодифицира общностното законодателство с оглед на подобряването на достъпността и разбираемостта;
— докладите на Комисията относно изпълнението да не бъдат ограничени до правен анализ, а да оценяват практическото прилагане на въпросното законодателство.
Azelio Fulmini
Юни 2006 г.