Сближаване на законодателствата

Публични предприятия и услуги от общ интерес

ПРАВНО ОСНОВАНИЕ

Публични предприятия и предприятия, на които държавите-членки са предоставили специални или изключителни права: членове 31, 86 и 295 от Договора за ЕО.

Публични услуги, услуги от общ интерес и услуги от общ икономически интерес: членове 16, 30, 46, 73, член 86, параграфи 2 и 3, членове 87, 88 и 95 от Договора за ЕО.

ЦЕЛИ

Да бъде създадено едно ефективно и пълно общо пространство, в което правилата на вътрешния пазар и правилата на лоялната конкуренция се прилагат към почти всички икономически дейности, независимо дали характерът или същността на конкретната дейност се определят като публични или частни.

ПОСТИЖЕНИЯ

Публични предприятия, предприятия, на които са предоставени специални или изключителни права или са възложени специфични задачи от публичен интерес (като публични услуги и услуги от общ интерес) от публични органи, както и публични услуги и услуги от общ интерес, са пример за областите, в които непрекъснатият диалог между институциите на ЕС и държавите-членки се е опитвал внимателно да тълкува и комбинира правила и цели, включени в Договора за ЕО, със съществуващите национални правила.

Ангажиментите на ЕС да бъде отчетена в пълна степен специфичната роля на услугите от общ интерес, в политиките и дейностите, попадащи в неговата компетентност, които могат да произтичат от съображения от общ интерес като сигурност на доставките, опазване на околната среда, икономическа и социална солидарност, регионално планиране, подкрепа на интересите на потребителите и икономическо, социално и териториално сближаване съгласно ръководните принципи на приемственост, равен достъп, универсалност и прозрачност, са включени в Договора за създаване на Европейската общност с Договора от Маастрихт и Договора от Амстердам.

Целта на поделената отговорност днес е да гарантира, че потребителите имат достъп до висококачествени и достъпни услуги от общ интерес в Европейския съюз в съответствие с принципите за по-добро регулиране, предварителната оценка на въздействието на големи инициативи, спазването на компетенциите на националните, регионалните и местните органи да определят, организират, финансират и наблюдават услуги от общ интерес и разбира се, спазването на другите правила от Договора за създаване на Европейската общност.

Комисията може да отправя решения и директиви с регулаторен характер към държавите-членки и осъществява надзор върху тях, за да се увери, че държавната помощ и упражняването на изключителни права са в съответствие с Договора за създаване на Европейската общност.

A. Публични предприятия и предприятия, на които държавите-членки са предоставили специални или изключителни права

1. Определения

Публично предприятие е предприятие, върху което органите на публичната власт пряко или косвено упражняват господстващо влияние, когато те: a) притежават мажоритарната част от записания капитал на предприятието, б) контролират мнозинството от гласовете, свързани с акциите, емитирани от предприятията, или в) са в състояние да назначат повече от половината от членовете на административния, управляващия или контролния орган на предприятието. Член 295 от Договора за създаване на Европейската общност е неутрален по отношение на публичния или частен характер на притежателите на акции в предприятията.

Предприятия, на които държавите-членки са предоставили специални права или изключително право или монопол, са частни или публични оператори, които са овластени да извършват дадена икономическа дейност от общ интерес, за която е дадено разрешение от органите на публичната власт съответно на няколко оператора или само на тях.

2. Принципът и изключенията

По принцип икономическите дейности на тези предприятия се подчиняват на същите правила като другите търговски дейности. Член 86 от Договора за създаване на Европейската общност забранява на държавите-членки да приемат или да запазват какъвто и да е акт, който противоречи на разпоредбите, съдържащи се в Договора за създаване на Европейската общност, в частност правилата за вътрешния пазар и правилата за конкуренция.

Независимо от това, вторият параграф от горепосочения член предвижда, че предприятия, „които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол“, се подчиняват на правилата на конкуренцията, „доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени“. Възможности за освобождаване от такива задължения са предвидени само ако това е необходимо, за да им позволи да изпълнят конкретните възложени задачи.

Член 31 от Договора за създаване на Европейската общност предвижда, че националните монополи с търговски характер трябва да гарантират, че няма да има дискриминация между граждани на държавите-членки, независимо дали монополът се упражнява от самата държава, или е делегиран на една или повече организации или предприятия.

Режимите, базирани на специални и изключителни права, могат да бъдат поддържани при две условия: приложението на правилата на конкуренцията би възпрепятствало изпълнението на специфичните задачи, възложени на предприятието; търговията не се засяга в степен, в която това би било в противоречие с интересите на Общността.

Б. Публични услуги, услуги от общ интерес и услуги от общи икономически интерес (УОИИ)

1. Определения

Публични услуги (услуги от обществен интерес или комунални услуги като електроснабдяване, газо- и водоснабдяване, транспорт, пощенски услуги и телекомуникации) са икономически дейности от общ интерес, организирани от органите на публичната власт и управлявани от тях или от упълномощени отделни оператори (публични или частни).

Концепцията на публичната услуга не отговаря на концепцията за публичния сектор. Концепцията на публичния сектор е двойна: тя обхваща, невярно, както ораните, предоставящи услуги, така и услугите от общ интерес, които те предоставят.

Услуги от общ интерес са услуги, осигурявани от публични органи на властта, които са от общ интерес и се подчиняват на специфични задължения за публични услуги. Класическият случай е задължението да бъде предоставена определена услуга на територията на държава при приемливи тарифи и при подобни условия за количеството, независимо от рентабилността на отделни операции. Те допринасят за постигане на целите на солидарност и равенство и включват: a) непазарни услуги (т.е. задължително образование, социална защита); б) задължения на държавата (т.e. сигурност и правосъдие); в) услуги от общ икономически интерес (УОИИ) (т.e. основни услуги по електроснабдяване, телекомуникационни услуги, пощенски услуги, транспорт, вода и сметоизвозване и енергетика). Член 86 от Договора за създаване на Европейската общност не се прилага спрямо първите две категории.

Услуги от общ икономически интерес, които не са определени от правото на ЕО, обикновено се считат за търговски услуги от обща икономическа полза, поради което на тях публичните органи на властта налагат специфични задължения за публични услуги (транспорт, пощенски услуги, енергетика и комуникации). Дефиницията за услуги, които се счита, че са „от общ икономически интерес“ е по същество оставена на държавите-членки.

Задължения за публични услуги може да бъде наложено от публичните органи на властта върху орган, предоставящ услугата.

В този контекст терминът концесии и правилата относно предоставянето им, както и приложението на разпоредбите на публични договори във връзка със създаването на организации със смесен капитал, чиято цел е да предоставят публична услуга (институционализирани публично-частни партньорства), следва да бъде изяснен.

2. Принципът и изключенията

Договорът от Рим, изменен, предоставя място за УОИИ и осигурява възможност за изключването им от правилата на вътрешния пазар и конкуренция, доколкото това е необходимо, за да се даде възможност на предприятието, отговарящо за тези услуги, да изпълни своите задачи (член 86, параграф 2 от Договора за създаване на Европейската общност), както и въз основа на конкретни аспекти от общ интерес съгласно членове 30 и 46 от Договора за създаване на Европейската общност (свободно движение на стоки и услуги) и член 81, параграф 3 и член 87 от Договора за създаване на Европейската общност (правила за конкуренцията).

Член 16 от Договора за създаване на Европейската общност, изменен с Договора от Амстердам, признава мястото, което УОИИ заемат сред общите ценности, и гласи, че: „Без да се засягат разпоредбите на членове 73, 86 и 87 и като се има предвид мястото на услугите от общ икономически интерес в общите ценности на Съюза, както и тяхната роля за социалното и териториалното единство на Съюза, Общността и държавите-членки, всяка в рамките на своята компетентност и в рамките на приложното поле на настоящия договор, следят тези услуги да се осъществяват съобразно принципи и условия, които да им позволяват да изпълнят своите задачи.“

Член 36 от Хартата на основните права на Европейския съюз изисква Съюзът да признава и зачита достъпа до УОИИ, за да подпомогне социалното и териториалното единство на Съюза.

Поради това следва, че почти всички предлагани услуги могат да бъдат считани за икономически дейности по смисъла на членове 43 и 49 от Договора за създаване на Европейската общност.

Договорът за създаване на Европейската общност оставя на държавите-членки свободата да определят задачи от общ интерес и да установят организационни принципи на планираните услуги, за да ги извършат. Държавите-членки обаче трябва да вземат под внимание общностните права, тъй като всяка дейност, състояща се от доставка на стоки и услуги на определен пазар от предприятие, представлява, по принцип, икономическа дейност, независимо от правния статус на предприятието и начина, по който то се финансира (делата Павлов и други, C-180/98—C-184/98). Договорът не изисква услугата да бъде платена директно от тези, които се облагодетелстват от нея (дело BondvanAdverteerders, C-352/85).

B. Развитие на политиката на Общността

В продължение на дълъг период от време, изправени пред липса на правила в Договора за създаване на Европейската икономическа общност, институциите на ЕО внимаваха да не се окажат в нарушение на изискването за неутралитет върху собствеността на предприятия, установено с член 295 от Договора за създаване на Европейската общност, и да спазват дейности, които са по същество свързани с публичните интереси, в рамките на изключителната компетентност на държавите-членки. Въпросите се материализираха в средата на 80-те години на миналия век, когато съвместимостта на условията на изпълнението на задача от публичен или общ интерес от тези субекти се преглеждаше съгласно правилата за конкуренция и вътрешен пазар и възникна загриженост за връзките, които съществуват между публичните органи и предприятията, които те притежават или контролират, както и помощта, която публичните органи са били в състояние да дадат на тези предприятия.

Използвайки своите специални права по член 86, параграф 3 от Договора за създаване на Европейската общност, Комисията изиска, с Директива 80/723/EИО от 25 юни 1980 г. относно прозрачността във финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия (изменена с Директива 2000/52/EО), държавите-членки да предоставят информация за финансовото съдействие, предоставено на публични предприятия, и друга информация относно дейностите на публичните предприятия. Освен това те трябва да предоставят годишни доклади.

След това Комисията започна да прокарва възгледа, че дори ако самата инфраструктура остане изключителна собственост, монополистът собственик трябва да предостави достъп на трети лица, които желаят да се конкурират по отношение на доставянето на транспорт, услуги или енергия чрез тази мрежа (т.e. телефонни комуникации или електричество) и, от началото на 90-те години на ХХ век, започна да оспорва специални и изключителни права, както чрез предприемане на действия по член 226, така и чрез предлагане на директиви, които са насочени към прилагане на принципите на вътрешния пазар към специфичните сектори. Комисията, в редица съобщения (ОВC281, 26.09.1996 г. и ОВ C 17, 19.01.2001 г.)с цел установяване на европейска политика по публичните услуги, призна важността на публичните услуги и предложи да добави тази концепция към Договора и да установи инструменти, да оцени и координира национални регулаторни органи и да разработи трансевропейски мрежи. На Европейския съвет, проведен в Лисабон през март 2000 г., ръководителите на държавите и правителствата признаха ключовата роля на услугите от общ интерес и призоваваха към по-бърза либерализация в секторите на газта, електричеството, транспорта и пощенските услуги. Зелената книга от 2003 г. и Бялата книга от 2004 г. за услугите от общ интерес определиха елементите на една хоризонтална стратегия, за да гарантират, че всички граждани и фирми в Съюза имат достъп до качествени услуги от общ интерес на приемливи цени.

В този смисъл законодателството на ЕО желае да съдейства за доставянето на висококачествени услуги от общ интерес и засяга мрежови дейности като телекомуникации, електричество, газ и железопътен транспорт, с цел да отвори пазари чрез ограничаване на специални или изключителни права или чрез същественото им съкращаване, определяйки „публичната услуга“ като „обществено задължение“ или „универсална услуга“, и насърчава органите на публичната власт да постигнат яснота относно съответствието между бремето или задълженията, свързани със задачата и ограниченията на достъпа до пазара, които са необходими, за да могат тези организации да извършват дейността си по надлежния ред.

Органите на публичната власт и операторите си съдействат най-често при тези ситуации. В описаните по-долу случаи се прилага 2004/18/ЕО.

— Делегиране: когато органите на публичната власт решат да делегират задача от общ интерес на външен партньор. Общностното право по публични договори и концесии влиза в действие и се прилагат принципите на прозрачност, равно третиране и пропорционалност.

— Управлението на услуга в рамките на публично-частно партньорство (ПЧП): използва се все повече за предоставяне на услуги от общи интерес. Директива 2004/18/EО се прилага, когато орган на публичната власт възнамерява да сключи договор за финансов интерес с правно обособено предприятие. Значителни разяснения по разграничението между „вътрешни“ юридически лица и „трети“ юридически лица са дадени от съда в решението по Stadt Halle (дело C-26/03).

— Използване на публично финансово възнаграждение: органът на публичната власт може да реши да плати възнаграждение на външен орган за изпълнението на задача от общ интерес, чиято цел е да компенсира всякакви разноски във връзка с изпълнението на тази задача, които не биха били понесени от предприятието, ако то би действало изключително в съответствие с пазарни критерии. Тъй като съдът заяви, че тези действителни възнаграждения не са държавна помощ (делото Ferring, C-53/00 и делото AltmarkTrans, C-280/00), Комисията (OВ L 312, 29.11.2005 г., стр. 67—73) реши да установи прагове и критерии, за да разглежда възнаграждението, получено чрез голям брой услуги, като съвместимо с правилата за конкуренция, ако въпросните услуги са били обвързани преди това, с правен акт, със задача от общ интерес.

— Регулиране на пазара: когато частни оператори предоставят тази услуга, независимо дали са във връзка с договор за публични услуги, или не, държавите-членки могат да наложат задължения за публични услуги, но само ако тези задължения са необходими, оправдани, недискриминационни, прилагани по недискриминационен начин, основани на обективни критерии, предварително известни и пропорционални (дело Analir, C-205/99).

Някои примери за изключителни права (вноса и търговията на едро с алкохолни напитки и тютюневия монопол в Австрия, продажбата на дребно на алкохол в Швеция и Финландия, минималната помощ (de minimis aid), предоставяна за железопътен, автомобилен и вътрешен воден транспорт съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69) илюстрират гъвкавостта в приложението на Договора, когато става дума за признаване на присъщите задачи на тези услуги от общ интерес.

Разпоредбите на ЕО, приложими към специфични сектори, уреждат транспортния сектор, въз основа на член 73 от Договора за създаване на Европейската общност, който позволява държавни помощи, ако целта им е да компенсират „за изпълнението на някои задължения, които са присъщи на понятието за публична услуга“; Директива 97/67/ЕО относно пощенските услуги, която започва да отваря сектора за конкуренция, но също така изисква от държавите-членки да предвидят минимално ниво на услуги в полза на потребителите при условията на „универсална услуга“ и „резервирана услуга“; директива от 10 юни 2002 г., която отваря пазара за писма с тегло над 100 г от 2003 г. и повече от 50 г от 2006 г.; Директива 2003/55/EО, която дава значителен принос към създаването на вътрешен пазар за газ; определението на Общността за „универсална услуга“ в областта на комуникациите, съгласно която потребителите трябва да са в състояние да имат достъп на определено място до международни и национални разговори, както и аварийни услуги. Други инструменти и действия на политиката на Общността са със същите цели за защита на потребителите, а именно: осъществяването на програмата за трансевропейски мрежи; инициативата за създаване на Европейско изследователско пространство; планът за действие за потребителска политика; плана за действие на e-Europe. Хоризонтално законодателство за закрила на потребителя, справяне с въпроси като несправедливи договорни условия, дистанционна продажба и други, също прилага споменатите принципи, свързани с услугите от общ интерес.

РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

Парламентът е свързал необходимостта да се спазват и поддържат „публични услуги“ и „услуги от общ интерес“ с необходимостта да се увеличи конкуренцията в полза на потребителите и гражданите.

В своята резолюция относно услугите от общ интерес от 14 януари 2004 г. Парламентът повтори изключителната важност на принципа на субсидиарност, компетентността на националните органи да избират сами задачи, организация и финансови разпоредби относно услугите от общ интерес и услугите от общ икономически интерес, задачата да се гарантира тяхното осъществяване в рамките на вътрешния пазар на общностно равнище, да се действа в подкрепа на проекти от общ европейски интерес, и по-специално да се гарантира, че задълженията за публични услуги са съвместими с правилата за конкуренция. Парламентът счита, че Европейският съюз трябва да установи общи принципи като: универсалност и равенство на достъпа, приемственост, сигурност и адаптивност, качество, ефективност и достъпност, прозрачност, стабилност, продължителност и справедлива подялба на риска, защита на обществени групи в неравностойно положение, защита на ползватели, потребители и опазване на околната среда, както и участие на граждани, като се вземат предвид обстоятелствата, които са специфични за всеки сектор.

Парламентът предложи използването на някои критерии за разграничаване на икономически от неикономически услуги като: търговска или нетърговска цел; процент на публичното финансиране; равнище на инвестиране; съображения, свързани с печалбите и покриването на разходи; ползи; ангажимент за гарантиране на социални права; съдействие на социално включване и интегриране. Той подчерта основното задължение на публичния сектор да прилага справедливи и подходящи тръжни процедури и необходимостта от контрол върху другите форми на осъществяване на услуги от общ икономически интерес от органите на публичната власт, като концесии и ПЧП. Накрая той приветства либерализацията, постигната по-специално в секторите на телекомуникациите и енергетиката, и отрече възможността за създаване на европейски регулаторни органи на секторно равнище, като призова към засилване на координацията и сътрудничеството с и между органите, отговорни за националните нормативни актове.

Той призова към оценки, които да се извършват хоризонтално, по един интегриран начин, и които да са — в частност— качествено ориентирани. „Оценката на въздействието“ отразява ясно и точно последиците в социално, икономическо и екологично отношение, както и очертава алтернативите на политиката, с които разполага законодателят в този контекст.

Услуги от общ интерес като обучение, обществено здраве, обществено и социално жилищно настаняване и социални услуги от общ интерес, поемащи функции на обществено осигуряване и социално включване, не се считат за попадащи в обхвата на конкурентното право на ЕС. Услугите от общ интерес и услугите от общ икономически интерес наскоро бяха изключени от приложението на проекта на „директива за услугите“ след изменение, извършено от Парламента.

Във връзка със специфичното за секторите законодателство относно дейности, свързани с експлоатацията на мрежа, последните му резолюции включват, наред с другото: електричество и газ (6 юли 2001 г., 20 декември 2001 г., 13 март 2002 г., 7 юни 2005 г.), железопътни мрежи (13 януари 1998 г., 30 май 2002 г., 14 януари 2003 г.), въздушни транспортни мрежи (19 февруари 1998 г., 15 юни 1998 г., 6 юли 2000 г.), телекомуникации (20 февруари 1997 г., 18 септември 1997 г., 26 октомври 2000 г., 1 март 2001 г., 13 юни 2001 г.), пощенски услуги (14 декември 2000 г., 13 март 2002 г.).

Общите становища по отношение на публични услуги, включват: резолюции от 6 май, 1994 г., 17 декември 1997 г., 13 януари 2001 г., 13 ноември 2001 г., 21 ноември 2002 г. и 22 февруари 2005 г.; резолюциите, приети в процеса на изготвяне на Договора от Амстердам, за да се осигури преразглеждане, което отчита мястото на публичните услуги (15 май 1995 г., 14 декември 1995 г. и 13 март 1996 г.).

Скорошно засилване на ролята на Парламента в тази област е свързано с изменението на Решение 1999/468/ЕО за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (резолюция от 6 юли 2006 г. за решението за сключване на междуинституционално споразумение, с което се въвежда новата процедура на регулиране с контрол), когато се прилага процедурата по съвместно вземане на решение.

Azelio Fulmini
June 2006