Сближаване на законодателствата

Държавна помощ

ПРАВНО ОСНОВАНИЕ

Членове 87—89 от Договора за ЕО.

ЦЕЛИ

Конкуренцията може да бъде ограничавана не само от предприятия (*3.3.1. и *3.3.2.), но и от правителства, ако те предоставят обществени субсидии на предприятия. По тази причина Договорът от Рим принципно забранява всяка форма на държавна помощ, която има вероятност да наруши вътрешнообщностната конкуренция, поради факта, че такава практика е несъвместима с общия пазар. Въпреки това абсолютна забрана не би могла да се приложи: дори при строго либерална система е трудно да си представим как което и да било правителство доброволно би се лишило от абсолютно всички възможности за финансиране на определени икономически дейности. Да стори това би означавало да забрави едно от основните си задължения, а именно: да подсигури обезпечаването на основните нужди на своя народ чрез коригиране на дисбаланси или чрез предоставяне на помощ в случаи на крайна нужда. По тази причина Договорът за ЕО предоставя известен брой изключения спрямо принципа, забраняващ предоставянето на помощ.

ПОСТИЖЕНИЯ

A. Правната рамка, утвърдена от Договора за ЕО: фундаменталните правила (член 87)

1. Обща забрана по силата на член 87, параграф 1

Изключително широкообхватна забрана, която включва:

— не само помощ, предоставяна пряко от държавите-членки, но също и помощ, използваща държавни ресурси, което включва всички служби, способни да разпределят помощ въз основа на правителствено финансиране, като органи на местната власт, обществени институции и различни организации, установени със закон;

— ресурси „под абсолютно всякаква форма“, което означава не само невъзстановяеми субсидии, но също и заеми при благоприятни условия и нисколихвени заеми, и форми на субсидиране, при които дареният елемент не е толкова лесно установим, като освобождаване от митнически и данъчни налози, гаранции по заеми, доставки на стоки и услуги при преференциални условия, и дори публично дялово участие в дружества, които:

— нарушават конкуренцията или просто я застрашават;
— и се предоставят не само на предприятия, но и в полза на производството на определени стоки (което включва подкрепа за конкретен отрасъл).

Въпреки това, помощта трябва да бъде такава, която „засяга търговията между държавите-членки“, което изключва всяка помощ, носеща единствено вътрешни последствия в рамките на дадена държава-членка.

2. Освобождаване от забрана

Въпросът е законодателно уреден по силата на член 87, параграф 2. Освобождаването от забрана автоматично се прилага за:

— помощ със социален характер, предоставяна на отделни потребители, при положение че се предоставя без дискриминация спрямо произхода на използваните продукти;

— помощ за поправяне на щети, причинени от изключителни събития като природни бедствия;

— помощ за определени области от Федерална република Германия, засегнати от разделението на Германия.

Възможно е при някои обстоятелства съгласно член 87, параграф 3. Подобни случаи на освобождаване от забрана „могат да бъдат разглеждани“ и следователно не са автоматични. Те обхващат:

— помощ за недоразвити региони;

— помощ за подпомагане на изпълнението на значим проект от европейски интерес или за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка;

— помощ за насърчаване на развитието на определени икономически дейности или области, доколкото тя не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която да противоречи на общия интерес;

— помощ за насърчаване на културата и опазването на наследството (със същата уговорка);

— други категории, каквито могат да бъдат определени от Съвета.

Б. Административната рамка: процедура по член 88 от Договора за ЕО

За прилагането на фундаменталните правила, които Договорът установява, и в частност различните възможности за освобождаване от забрана, той въвежда цялостна система за организиране на държавните помощи на общностно равнище. Това възлага на Комисията основната отговорност, с възможността за намеса от Съвета и последен контрол от страна на Европейския съд. Основният принцип на тази административно-правна процедура е да се гарантира, че никаква помощ не може да се предоставя без съгласието на Комисията.

1. Преглед на съществуващата помощ съгласно член 88, параграф 1

Това означава помощ, която вече е съществувала преди създаването на общия пазар или помощ, която вече е разрешена от Комисията. Комисията извършва преглед заедно със заинтересованата държавата-членка и може да предлага тя да предприеме определено действие. Ако Комисията установи, че помощта не е съвместима с общия пазар, тя започва производство при нарушение, въпреки че това няма действие за временно преустановяване на приложението на въпросните схеми за оказване на помощ.

2. Разглеждане на нова помощ съгласно член 88, параграф 3

Новата помощ трябва да бъде оповестена предварително: от държавите-членки се изисква да информират Комисията за всички планове за предоставяне или изменение на помощ, за да може тя да представи своите коментари. От това следва, че държавите-членки нямат правото да привеждат тези планове в действие, ако не са получили разрешение от Комисията, и че предоставянето на помощ по планове, които не са оповестени пред Комисията, е незаконно и тя трябва да бъде върната.

Ако Комисията сметне, че даден план за предоставяне на помощ е несъвместим с общия пазар, тя започва производство при нарушение. То води до временно преустановяване на прилагането на предложените мерки до постановяването на окончателно решение.

3. Производство при нарушение съгласно член 88, параграф 2

Комисията официално връчва известие на държавата-членка, обвинена в нарушение, с което изисква от нея да изрази становището си в рамките на определен срок (обикновено един месец).

Ако Комисията не приеме становището като задоволително, тя може да реши, че държавата трябва да измени или отмени помощта в рамките на определен срок (обикновено два месеца).

Ако държавата-членка не изпълни решението на Комисията до крайния срок, Комисията или всяка друга заинтересована държава може да отнесе въпроса до Европейския съд.

Самата засегната държава може да подаде заявление до Съда в рамките на посочения срок.

В същото време държавата-членка може да подаде заявление до Съвета за решение по въпроса дали помощта е съвместима с общия пазар. Подобно заявление води до временно преустановяване на всяко производство при нарушение, което е в ход, но ако Съветът не е изразил становището си в рамките на три месеца, Комисията трябва да вземе решение.

В. Привеждане в действие

1. Общ преглед

Договорът за ЕО дава на Комисията ако не правомощия за вземане на самостоятелно решение, то най-малкото много широк обсег на действие за упражняване на нейната преценка относно приложението на разпоредбите на Договора както по отношение на основните правила (освобождаването от забрана, позволено съгласно член 87, параграф 3), така и по отношение на процедурата (член 88). Той посочва, обаче, че могат да бъдат въвеждани регламенти на Съвета за прилагане на разпоредбите. Тази възможност не беше използвана до съвсем скоро, в резултат на което дълго време влизането в сила на процедурата за оказване на помощ представляваше изцяло административно-правен въпрос.

До началото на 70-те години на ХХ век на въпроса за държавните помощи не се е приписвала особена важност. Това започнало да се случва след рецесията от 1974 г. и 1975 г. и особено след 1980 г., когато значителният ръст на помощите води до много отчетлив ръст на случаите, отнасяни до Комисията. Комисията се опита да облекчи този нарастващ работен обем, като определи критерии за приложението на фундаменталните правила и процедури, които решила да направи публично достояние под формата на различни видове текстове: рамкови документи, съобщения, насоки, понякога просто писма, но също така и директиви и регламенти. Но този фрагментарен подход на чисто административно равнище не предлага достатъчна правна сигурност или ясно и ефективно административно управление. Следователно беше необходимо законодателство и такова беше прието през 1998 г. за фундаменталните правила и през 1999 г. — за процедурните правила. С Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за привеждане в действие Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО бяха въведени нови подробни разпоредби относно формата, съдържанието и други подробности за известията и годишните доклади, на които Регламент (ЕО) № 659/1999 се позовава. Новият регламент съдържа и разпоредби за изчисляване на сроковете на всички процедури, засягащи държавните помощи, и за лихвения процент при връщане на неправомерно отпусната помощ.

2. Приложение на фундаменталните правила

Тъй като по дефиниция не съществува задължение за уведомяване при помощ, която автоматично е освободена от забрана (член 87, параграф 2), работата на Комисията се състои в прилагането на заложените в Договора правила по отношение на освобождаването от забрана на определени видове помощ (член 87, параграф 3) и следователно определящи за всеки от тях набор от критерии за освобождаване от забрана.

a) Регионална помощ (член 87, параграф 3, букви а) и в)

Сегашната система е установена под формата на „насоки“ от март 1998 г., които обединиха няколко предишни съобщения. През март 2002 г. Комисията публикува многосекторна рамка за регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, която обхваща регионалната помощ, предназначена за подпомагане на първоначални инвестиции, включително такива, свързани със създаването на работни места. Тази рамка беше изменена чрез съобщение на Комисията от ноември 2003 г. относно изменението на многосекторната рамка за регионалната помощ за големи инвестиционни проекти (2002 г.) чрез посочване на списък от сектори, изправени пред структурни проблеми. Беше направено предложение за подходящи мерки съгласно член 88, параграф 1 от Договора за ЕО, касаещ сектора на моторните превозни средства и сектора на синтетичните влакна. Критериите за освобождаване от забрана са посочени в подточка i) и ii) по-долу.

i) Териториални критерии

За освобождаване от забрана по буква а) (помощ за насърчаване на икономическото развитие на области, където жизненият стандарт е необичайно нисък или където съществува значително ниво непълна заетост) помощта следва да бъде насочвана към региони с БВП на глава от населението под 75 % от средната стойност за Общността (региони от второ ниво по Номенклатурата на териториалните статистически единици — NUTS); за освобождаване от забрана по буква в) (помощ за подпомагане на развитието на определени икономически дейности или области, но без да се оказва значително неблагоприятно въздействие върху условията за търговска дейност) помощта следва да бъде насочвана към региони, отговарящи на трето ниво от NUTS, формиращи компактни зони с най-малко 100 000 жители във всеки, към региони с гъстота на населението под 12 жители на км² или към региони, които имат право да получават финансиране по структурните фондове, като всички са в рамките на общ таван за броя на получателите на помощ, определен на общностно равнище и разпределен между държавите-членки.

ii) Критерии за цел и обем

По принцип помощ не може да бъде използвана за управление на стопанска дейност, а само за инвестиции (за новообразувани предприятия или за създаване на допълнителни работни места). Тя не трябва да надвишава определен дял от инвестицията, в общия случай 50 % за освобождаване от забрана по буква а) и 20 % по буква в).

б)Помощ, специфична за сектора

Критериите за освобождаване от забрана са изложени в няколко текста, за всеки от основните сектори: стоманообработка, корабостроене, автомобилостроене и синтетични влакна (*4.7.2 и *4.8.2—*4.8.4). Те включват различни видове текстове, но за корабостроенето представляват директиви на Съвета въз основа на член 87, параграф 3, буква д). Транспортът и земеделието са предмет на конкретна правна система, която включва членове 87—89 и разпоредби със специално предназначение (ad hoc) (*4.1 и *4.5.1). Същото е в сила за държавните предприятия и обществените услуги (*3.3.4).

Тези текстове имат един общ мотив: за да бъде приемлива, помощта принципно не трябва да запазва съществуващото положение като поддържа свръхкапацитет, а да се стреми да възстанови дългосрочната жизнеспособност, като разрешава структурни проблеми, включително чрез редуциране на капацитета; тя следва да бъде постепенно намаляваща и пропорционална.

Редовно се издават насоки за приложението на правилата за конкуренцията в различните сектори. Последните съобщения касаят защитата на околната среда, рисковия капитал, рекламирането на земеделски продукти, общественото радио- и телевизионно разпръскване и преструктурирането на стоманения сектор.

в) Хоризонтална помощ

Това е помощ, която по всяка вероятност ще бъде от полза за всички сектори на икономиката: научноизследователска и развойна дейност, малки и средни предприятия, защита на околната среда, спасяване и преструктуриране на загиващи предприятия, заетост.

Досега хоризонталната помощ, както другите форми на помощ, беше установена в различни разпокъсани текстове (рамкови документи, насоки и др.), излагащи критериите за освобождаване от забрана за всеки вид помощ.

На 7 май 1998 г. хоризонталната помощ стана предмет на първия регламент (Регламент (ЕО) № 994/98) на Съвета, въз основа на член 89, за прилагането на член 87, параграф 3. Това дава на Комисията правомощията да приема регламенти, с които да освобождава от забрана определени категории на принципа на обявяване на определени видове помощ за съвместими a priori с общия пазар и следователно освободени от задължението за подаване на уведомление. Това е приложимо за помощ за МСП, научноизследователска и развойна дейност, защита на околната среда и обучение и за определени видове регионална помощ. Регламентите, обуславящи освобождаването от забрана, трябва да посочват целта на помощта, категориите на бенефициентите и праговете. През януари 2001 г. Комисията прие три нови регламента за приложението на правилата за конкуренцията спрямо помощ за обучение, изменени с Регламент (ЕО) № 363/2004 на Комисията от 25 февруари 2004 г., относно правилото de minimis и относно държавната помощ за малки и средни предприятия, изменени с Регламент (ЕО) № 364/2004 на Комисията от 25 февруари 2004 г. През ноември 2002 г. Комисията прие допълнително блоково освобождаване от забрана за помощите за наемане на работа.

3. Процедура

За да се гарантира последователност, стабилност и ефикасност, както е заложено в член 89 от Договора, Комисията е приела редица процедурни правила, например по отношение на крайните срокове за връщане на помощи, за които не е подадено уведомление. Регламент (ЕО) № 659/1999, приет на 22 март 1999 г. и изменен с Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г., узаконява редица съществуващи практики. Той цели да ги изясни и рационализира, в частност като конкретизира крайните срокове, приложими за различните етапи от процеса и като определи строги правила за временното преустановяване и възстановяването на помощ, която не е съвместима с Договора. Той установява методиката за разследване, използвана от Комисията (в частност чрез приемане на разпоредба за посещенията на място с цел мониторинг) и задължението на държавите-членки да оказват съдействие (в частност чрез годишни доклади по всички съществуващи системи).

В резултат от постепенното изясняване на правилата и утвърждаването на принципа на временно преустановяване и условно връщане на помощ, за която не е подадено уведомление, броят на уведомленията претърпя увеличение.

4. Прозрачност

През 2001 г. Комисията въведе два нови инструмента за насърчаване на прозрачността в областта на държавните помощи. Регистърът на държавните помощи, публикуван за първи път през март 2001 г., предоставя резюмирана информация за известията и за решенията на Комисията. Таблото с резултатите относно държавните помощи, чието начало беше поставено през юли 2001 г. и актуализирано два пъти в годината, предоставя показатели за състоянието и процедури за контрол във всяка държава-членка.

Г. Реформа

През юни 2005 г. Комисията постави началото на Плана за действие за държавните помощи. Вместо да разглежда всяка от областите поотделно, Комисията предлага изчерпателна и последователна реформа с уеднаквени принципи, които да се прилагат за всички инструменти. Освен това, държавната помощ би трябвало да работи по-добре в подкрепа на Лисабонската стратегия, тъй като помощта в областите, допринасящи за растежа и заетостта, би следвало да се насърчава (научноизследователска и развойна дейност, иновации и рисков капитал). По отношение на държавната помощ би следвало да се възприеме прецизен икономически подход и тя да бъде по-добре насочвана към видовете интервенции, при които финансовите пазари не са толкова склонни към отпускане на финансови средства. Освен това, посредством Плана за действие за държавните помощи, държавната помощ се адаптира и спрямо нуждите на разширена Европа. Цялостната цел е да се постигне по-малка и по-целенасочена помощ.

РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

Парламентът е приел много доклади в областта на държавната помощ (съвсем наскоро относно държавната помощ под формата на компенсации за обществени услуги — от 22 февруари 2005 г., относно държавната помощ като инструмент за регионално развитие — от 15 декември 2005 г., относно държавната помощ за иновации — от 27 април 2006 г.). Публикуването на таблата с резултати относно държавните помощи и проучванията относно държавните помощи на всеки шест месеца концентрират работата на Парламента в тази област, за която отговаря Комисията по икономическите и парични въпроси. Парламентът приканва държавите-членки да изпълнят ангажиментите, поети от тях на Европейските съвети в Стокхолм и Барселона през март 2001 г. и 2002 г., за намаляване на държавната помощ като дял от БНП и да пренасочат помощта към хоризонтални цели. Освен това на 14 февруари 2006 г. Парламентът прие регламент относно реформата при държавната помощ, като по този начин оказа обща подкрепа за плана и посочва, че би искал решенията относно политиката за конкуренцията да се приемат съгласно процедурата за съвместно вземане на решения.

A. MAKIPAA
08/2006