• Представяне
• Съдържание
• Как функционира Европейската общност
• Европа на гражданите
• Вътрешен пазар
• Общи политики
• Икономически и паричен съюз
• Външни отношения на ЕС

• Лисабонска стратегия
• Обща селскостопанска политика

• Политика за горите
• Обща политика в областта на рибарството
• Регионална политика и политика на сближаване
• Транспортна политика
• Трансевропейски мрежи
• Промишлена политика
• Социална политика и политика по заетостта
• Политика в областта на околната среда
• Защита на потребителите и обществено здраве
• Пространство на свобода, сигурност и правосъдие
• Енергийна политика
• Политика за научни изследвания и технологично развитие
• Малки и средни предприятия
• Туризъм
• Култура и образование
• Данъчна политика

Договорът от Рим и основите на ОСП

След влизането в сила на Договора от Рим действащите на национално равнище механизми в областта на селскостопанската политика бяха заменени с механизми за намеса на общностно равнище. Членове 33 и 131 от Договора за ЕО положиха основите на Общата селскостопанска политика, която от този момент нататък претърпя множество реформи.

ПРАВНО ОСНОВАНИЕ

Членове от32—38 от Договора за ЕО, след преномерирането, въведено с Договора от Амстердам (1997 г.).

ЦЕЛИ

A. Причини за създаване на ОСП: исторически контекст и специфични характеристики на селскостопанското търсене и предлагане

В момента на създаване на общия пазар в Договора от Рим през 1958 г. селското стопанство на шестте държави-членки основателки се характеризираше със силна държавна намеса, по-конкретно в ориентирането и контрола на предлагането, определянето на гарантирани цени, директното подпомагане за доходите на земеделските производители, търговската реализация на селскостопанските продукти и/или структури. За да се включат селскостопанските продукти в свободното движение на стоки, като същевременно се запази определена публична намеса в сектора на селското стопанство, трябваше да бъдат премахнати механизмите за намеса на национално равнище, несъвместими с общия пазар, и те да бъдат пренесени на общностно равнище: това е основната причина за възникването на общата селскостопанска политика.

Трябва да се уточни, че много държави, както и всички селскостопански професионални организации, подкрепяха запазването на силна обществена намеса в селското стопанство. Освен това намесата в селското стопанство се основаваше на много разпространения по онова време принцип за спецификата на сектора, който е силно зависим от климатичните условия и географските ограничения и е подложен на системен дисбаланс между търсене и предлагане, и вследствие на това — на силни колебания в цените и доходите.

Действително селското стопанство се характеризира с обвързаността си с природните ресурси. То извлича от тях пресни продукти, които се включват в жизнена верига, и е предназначено за задоволяване на основната потребност на човека: храната. Ето защо селското стопанство е стопанска дейност, намираща се в сърцето на природната среда, поддържаща и култивираща жизненото си пространство, но и изпитваща неблагоприятното въздействие на териториални ограничения и разнообразни климатични условия.

Освен това селското стопанство трябва да се справя и с нестабилността на пазарите: от една страна, продължителността на циклите на производство и липсата на динамика в производствените фактори правят общото предлагане на селскостопански продукти много статично; от друга страна, търсенето на хранителни продукти е нееластично, т.е. реагира слабо на промените в цените. Тъй като предлагането е постоянна величина в краткосрочен план, именно търсенето определя пазарната цена; а понеже търсенето е нееластично, изобилието в предлагането ще предизвика силен спад на цените, и обратно — слабото предлагане ще доведе до силно увеличение на цените. Всички тези елементи водят до постоянна нестабилност на пазарите. При такава обстановка публичните органи категорично са показвали склонност към регулиране на селскостопанските пазари и подпомагане на доходите на производителите — тенденция, която беше пренесена и в ОСП.

Въпреки че селското стопанство днес представлява само много малка част от икономиката на развитите страни, включително на ЕС (*4.2.10., таблица ІІ), обществената намеса беше засилена в последно време чрез политиките за земеделието и селските региони, които добавиха към помощта за традиционното функциониране на първичната дейност, а именно, производство на хранителни продукти, допълнителни измерения, сред които устойчиво развитие, териториално благоустройство и поддържане на околната среда, диверсификация и повишаване на жизнеспособността на селската икономика или производството на енергия и биоматериали. Помощта за нетърговските функции на селскостопанската дейност, т.е., дейностите, за които не се получава печалба на пазара, се превърна впоследствие в ключово направление на най-новите политики за селското стопанство и селските региони, между които и ОСП.

Б. Цели

Член 33 от Договора за ЕО определя специфичните цели на ОСП;

— да се увеличава селскостопанската производителност чрез подкрепа за техническия прогрес и осигуряване на рационално развитие на селскостопанското производство и максималното използване на производствените фактори, по-специално на работната сила;

— да се осигури приемлив жизнен стандарт за хората, които се занимават със селско стопанство;

— да се стабилизират пазарите;

— да се гарантират доставките;

— да се гарантира, че доставяните продукти достигат до потребителите на разумни цени.

Става въпрос за цели, които са едновременно икономически — а), в) и г) — и социални — б) и д) —, насочени към запазване на интересите на производителите и на потребителите. На практика целите на ОСП не са се променили от Договора от Рим предвид обстоятелството, че формулировката им се оказа много гъвкава и в състояние да обхване многобройните реформи, извършени от 80-те години на миналия век насам (*4.2.2.). Трябва да се отбележи, че съгласно утвърдената съдебна практика е възможно да не бъдат осъществени едновременно и изцяло всички цели на ОСП. В резултат на това общностният законодател разполага с широки правомощия за преценка при избора на средства и обхват на реформите, в зависимост от еволюцията на пазарите и приоритетите, определени от европейските институции в даден момент.

Наред със специфичните цели на ОСП, определени в член 33, много от разпоредбите на Договора добавиха и други цели, приложими към всички политики и действия на Европейския съюз. В този контекст общественото здраве (член 152, параграф 1), защитата на потребителите (член 153, параграф 2), икономическото и социално сближаване (член 159) или опазването на околната среда (член 175), се превръщат в пълноправни цели на ОСП. От друга страна, в контекста на отваряне и глобализация на пазарите, член 133 определя принципите на общата търговска политика, приложими към търговията на селскостопански продукти. В заключение принципите на политиката на конкуренция са предмет на дерогация по отношение на производството и търговията със селскостопански продукти на основание структурната специфика на първичната дейност (член 36).

ОБЩИ РЕЗУЛТАТИ

ОСП постигна забележителни резултати. Европейската общност успя бързо да преодолее недостига на храни през 50-те години на миналия век, като отначало достигна определено равнище на самодостатъчност, а впоследствие започна да произвежда и излишъци (конюнктурни и структурни), дължащи се на различни причини: значителния технически прогрес, гарантирането на цените на производителите, постоянния процес на разширяване на Съюза и в крайна сметка — нарастващото отваряне на пазарите към външния свят. Финансовите ограничения, както и трансформациите на европейско и световно равнище, които претърпя селскостопанският сектор през 80-те години, доведоха до основно преработване на ОСП. По този начин насоките, съдържащи се в публикуваната през 1985 г. Зелена книга (документ, който включва резултатите от идеите на Комисията за перспективите на ОСП), мерките, въведени от Единния европейски акт (1986 г.), решенията, приети на Съвета през февруари 1988 г., и реформите в периода между 1992 г. и 1999 г. (Програма 2000) (*4.2.2), под егидата на Споразумението за селското стопанство на Световната търговска организация (СТО) от 1994 г. (*4.2.7), послужиха за отправна точка за предефинирането на инструментите на ОСП.

На 26 юни 2003 г. в Люксембург Съветът на министрите на земеделието постигна съгласие за радикална реформа на ОСП, основана на предложенията на Комисията, представени на 23 януари 2003 г. (*4.2.2). Множество причини както вътрешни, така и външни, оправдаваха тази важна промяна на курса, а именно, необходимостта да се консолидира „модел на европейското селско стопанство“ в разширения Европейски съюз, да бъдат удовлетворени повишените изисквания на обществото, да се обединят отново земеделските производители и данъкоплатците, и да бъдат приобщени към общ проект, характеризиращ се с по-приемлива цена и с по-малко бюрократично управление, да се подобри икономическата ефикасност на инструментите на селскостопанската политика и, накрая, да се направи опит за постигане на съвместимост със споразуменията на СТО, като по този начин се осигури по-голяма легитимност на международно равнище.

ДЕЙСТВАЩИ ИНСТРУМЕНТИ НА ОСП

1. Общ преглед

След голямата реформа на ОСП през 2003 г., въведена на няколко етапа (вж. *4.2.2), най-съществените инструменти на ОСП се основават на пет основни текста:

— Регламент (ЕО) № 1782/2003 относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители (ОВ L 270, 21.10.2003 г.) (*4.2.4);

— Регламент (ЕО) № 1783/2003 относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) (ОВ L 270, 21.10.2003 г.) (*4.2.5);

— Регламент (ЕО) № 1290/2005 относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 209, 11.8.2005 г.), който предвижда финансиране от два фонда — Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (*4.2.6);

— Регламент (EО) № 1698/2005 относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 21.10.2005 г.) (*4.2.5 и 4.2.6);

— Регламент (ЕО) № 1234/2007 за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти (ОВ L 299, 16.11.2007 г.), с който се кодифицират механизмите на регулиране на 21 предишни сектора на ООП (*4.2.3).;

2. Процесът на вземане на решения по въпросите на селското стопанство: основни органи с роля в прилагането на ОСП

Член 37, параграф 2, трета алинея от Договора определя процедурата за изработване и прилагане на ОСП, която се основава на: предложение на Комисията; становище на Европейския парламент и евентуално на Европейския икономически и социален комитет; и решение на Съвета с квалифицирано мнозинство. Следователно става въпрос за обикновена процедура на консултация с Европейския парламент, която, въпреки новите процедури (на сътрудничество и съвместно вземане на решение), въведени с Единния европейски акт, с Договора от Маастрихт или с Договора от Амстердам, така и не е променяна.

Въпреки всичко и други органи участват в изпълнението на ОСП в рамките на процедура, наречена „процедура на комитология“. От 1961 г., годината, в която бяха създадени първите общи организации на пазара, бяха създадени множество комитети. Комисията предвиждаше да запази широки правомощия за вземане на решения в областта на управлението на ООП. Много държави-членки обаче възнамеряват тези правомощия да останат в ръцете на Съвета. Компромисът е намерен чрез формулата на комитетите: управлението е възложено на Комисията, но след становище от един от комитетите, съставени от представители на държавите-членки, който се произнася с квалифицирано мнозинство. Съществуват три основни типа комитети, които участват в създаването и прилагането на Общата селскостопанска политика: управителни комитети (отговарящи за организацията на пазарите), регулаторни комитети (отговарящи за правилата, които трябва да се прилагат в общите сектори) и други комитети (консултативни социално-икономически комитети или научни комитети).

В рамките на процедурите на консултативните комитети професионалните организации в Европейския съюз, чрез Комитета на професионалните селскостопански организации на Европейския съюз (COPA) и Общия комитет на селскостопанските кооперации на Европейския съюз (COGECA), участват косвено в процеса на вземане на решения в Общността.

РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

A. Начини на действие

Вече отбелязахме, че още от създаването на ОСП Парламентът има само консултативни правомощия по селскостопанските въпроси. Въпреки това, съгласно постоянната практика на Съда, становището на Европейския парламент е съществено формално изискване, чието неспазване води до недействителност на съответния акт. От друга страна, Европейският парламент, по силата на принципа на сътрудничество, не може да забави становището си по дадено предложение на Комисията в областта на селското стопанство, за чиято неотложност е бил информиран.

Б. Влияние

Поради липсата на правомощия за вземане на решение след Договора от Рим Парламентът оказва съществено влияние върху разработването на ОСП, като използва актове с незадължителна юридическа сила, като доклади и резолюции по собствена инициатива.

Трябва да се отбележи, че в резултат на декларацията на Европейския съвет от 1997 г. за европейски селскостопански модел Европейският парламент многократно се показа като привърженик на този селскостопански (и продоволствен) европейски модел с многофункционален характер, разпространен по цялата територия на разширения Съюз и съвместим с отварянето и глобализацията на пазарите. Този интерес се прояви по-специално в рамките на последния процес на реформи на ОСП (резолюции от 30 май 2002 г. и от 7 ноември 2002 г.) и на многостранните преговори за селското стопанство в СТО (кръга от Доха), които все още са в ход (Резолюции от 13 март 2001 г., от 25 октомври 2001 г., от 13 декември 2001 г. и от 12 февруари 2003 г.) (*4.2.8).

В този контекст Европейският парламент се показа също така благосклонен по отношение на включването на нови цели в рамките на ОСП, с цел да се отговори на новите предизвикателства на селскостопанската дейност, като качество на продукцията, обществено здраве, устойчиво развитие, икономическа и социална интеграция, опазване на околната среда или борба с изменението на климата.

Albert Massot Martí
01/08/2008 г.