Реформи на Общата селскостопанска политика
В течение на годините в Общата селскостопанска политика се извършват четири големи реформи, последната от които е от 2003 г. От ноември 2007 г. е в ход нова реформа (така наречената „Оценка на здравословното състояние“) която трябва да приключи със споразумение на Съвета преди декември 2008 г.
ПРАВНА ОСНОВА
Членове 32—38 от договора за ЕО.
ЦЕЛИ
Целите на Общата селскостопанска политика (ОСП), определени с Договора, продължават да са напълно валидни (*4.2.1.). При все това, последователните реформи на ОСП позволиха приспособяването на механизмите, които се използват за по-ефикасно постигане на тези цели. Последните реформи започнали с Програма 2000 и по-специално със средносрочния преглед от 2003 г., поставят пред ОСП няколко нови цели:
— подобряване на конкурентноспособността, чрез засилване на пазарната ориентация;
— производство на сигурни и качествени хранителни продукти, които отговарят на очакванията и изискванията на обществото;
— стабилност на доходите на земеделските стопани при овладяване на бюджетните разходи (*4.2.4.);
— запазване на устойчиво селско стопанство, включващо критерии за местна и околна среда;
— засилване на развитието на селските райони (*4.2.5.), позволяващо създаването на други източници за приходи и заетост в допълнение към селското стопанство и допринасящо за икономическото и социално сближаване в рамките на Съюза;
— укрепване на преговорната позиция на ЕС в рамките на дебатите в Световната търговска организация (СТО) (*4.2.7. и *4.3.8);
— опростяване на административните разпоредби относно управлението на пазарите и предоставените на производителите плащания;
— интегриране на селските стопанства на новите държави-членки в общия пазар.
ОСЪЩЕСТВЯВАНЕ
А. Първите стъпки: ограничен ефект от борбата срещу излишъците
От своето начало през 1962 г. ОСП изпълнява своите цели, като гарантира сигурността на хранителните доставки. Впоследствие, в резултат на своята политика на гарантирани прагови цени, прекалено високи спрямо цените на световния пазар, и на неограничената гаранция за изкупуване, ОСП започва да произвежда все повече и повече излишъци. В началото на 80-те години на миналия век се отдава приоритет на ограничаване на нарастващото разминаване между търсенето и предлагането и на овладяване на тежестта на селскостопанските разходи върху бюджета на Общността. За тази цел, Комисията публикува зелена книга (СОМ/85/333), в която се препоръчва по-рестриктивна ценова политика, позволяваща сближаването на вътрешните и международните цени, замразяване на разходите и сваляне на цените в зависимост от излишъците. На множество пазари се въвеждат мерки за контрол на предлагането и бюджетни „стабилизатори“ (най-напред през 1984 г. млечните квоти, последвани от такси за съвместна отговорност при зърнените култури през 1986 г. и от установяването на максимални гарантирани количества за фуражните култури през 1987 и 1988 г.)
През февруари 1988 г. Европейският съвет в Брюксел, реши да вземе нови мерки поради това, че предишните действия не доведоха до намаляване на разходите и излишъците. По-значителните приети мерки бяха следните: прилагане на рамка за бюджетна дисциплина за периода 1988—1992 г., ограничаваща нарастването на селскостопанските разходи в съответствие с БВП; разширяване на използването на „бюджетните стабилизатори“ практически за всички сектори (намаляване на цените и на помощите, когато производството достигне предварително определени тавани); целенасочено ограничаване на обработваемите площи („set aside“); насърчаване на екстензивното производство и конверсия на излишната продукция; директна помощ за доходите на дребните стопани, най-засегнати от мерките за реформа.
Б. Реформата от 1992 г.: голямата промяна
Поради продължаващите излишъци и тежест на бюджетните разходи през 1991 г. Комисията представи два документа за размисъл относно бъдещето на ОСП (СОМ/91/100 и СОМ/91/258). Нещо повече, решението на експертната група на ГАТТ за маслодайните култури (противно на европейските интереси) и провежданите преговори по Уругвайския кръг (*4.2.7.) наложиха реорганизация на действащите пазарни механизми. На 21 май 1992 г. Съветът достигна до политическо съгласие по предлаганата реформа. Тя въвежда радикална промяна в ОСП, замествайки системата за защита чрез цени, със система за компенсаторни помощи за доходите. Системата започва да действа постепенно от 1993 г. като се прилага само за известен брой продукти: фуражни култури (зърнени, маслодайни и протеинови), говеждо и телешко месо и, в по-малка степен, овче и козе месо и тютюн. Решенията на Съвета се базират на три раздела:
— специфични мерки за растителна продукция, които включват: значително намаляване на гарантираните цени за зърнените култури и премахване на установените цени за маслодайните и протеиновите; компенсация на съответно загубените приходи чрез директна помощ на хектар фуражни култури. Тези помощи, които не се изчисляват въз основа на количество продукция, а на площта, умножена по фиксиран добив, влизат в „синята кутия“ на СТО (*4.2.7.). Тези плащания са също така обвързани от условието за задължително замразяване на 15 % от земята, с изключение на дребните производители;
— специфични мерки за животинска продукция, които включват: значително намаляване на цената на говеждото и телешкото месо, премии на глава добитък, за да се компенсира пропуснатата печалба за животновъдите; внасяни отново в „синята кутия“ на СТО (*4.2.7.); изплащането на премии за едър рогат добитък беше обвързано от максималния брой животни на хектар пасищна площ, с цел да се насърчи екстензивно отглеждане;
— съпътстващи мерки за допълване на мерките, отнасящи се до пазара; доброволен режим за ранно пенсиониране на селските стопани над 55-годишна възраст; екологични селскостопански помощи за насърчаване на селски стопани, ангажирали се да използват техники, съобразени със защитата на околната среда; помощи за залесяване на селскостопански земи.
B. Програма 2000: нов етап на реформата от 1992 г.
В края на 90-те години, след приключване на реформата от 1992 г., перспективата за разширяване на ЕС на изток, доведе до опасения, че приемането на ОСП от новите държави-членки ще доведе до завръщане на излишъците и до драстично увеличаване на селскостопанските разходи. В този контекст Споразумението за селското стопанство на СТО от 1994 г. (*4.2.7.) урежда използването на инструментите за управление на ОСП и ограничава възможностите за преориентиране и субсидиран износ на производството. В допълнение, финансовата рамка на Съюза за периода 2000—2006 г. превърна бюджетната стабилност в приоритет за ОСП.
На тази основа Комисията (СОМ(97) 2000) предлага да се ограничи насърчаването на производството чрез допълнително намаляване на гарантираните цени, което сближавайки цените със световните, ще намали и нивото на субсидии за износа. Междувременно Програма 2000 възприе заключенията на Конференцията в Корк от 1996 г. за засилване на политиката за развитие на селските райони, от една страна, за да може разходите за селско стопанство да участват в по-голяма степен в развитието на териториите, и от друга — за привеждане на селското стопанство в съответствие с околната среда, и най-накрая, за насърчаване на допълващи или алтернативни на селското стопанство дейности.
Европейският съвет от Люксембург 1997 г. декларира, че европейското селско стопанство трябва да бъде многофункционално, устойчиво, конкурентоспособно и да се развива на цялата територия на Съюза, и определя стратегическите цели на реформата. Вследствие на споразумението, сключено на Европейския съвет в Берлин от 24—25 март 1999 г., реформата включва основно следните елементи:
— ново изравняване на вътрешните цени с международните, частично компенсирано с директни помощи;
— въвеждане на доброволна основа от страна на държавите-членки на условия за съобразяване с околната среда (кръстосано спазване) с оглед отпускане на помощи и възможността за тяхното намаляване (модулиране) с цел финансиране на мерки за развитието на селските райони;
— засилване на действащите социо-структурни и придружаващи мерки, особено мерките за селско стопанство и околна среда в рамките на нова политика за развитие на селските райони, наричана вече „втори стълб на ОСП“ (*4.2.5.);
— финансова рамка, определена за шест години, с три раздела: 40,5 милиарда евро средно годишно в полза на първия стълб от ОСП (пазарни политики и помощи); 14 милиарда за финансиране на втория стълб от ОСП (нови политики за развитие на селските райони) и за ветеринарни и фито-санитарни мерки; както и 250 милиона годишно предназначени за Структурния предприсъединителен инструмент (ИСПА).
Г. Реформата от юни 2003 г.: към нова ОСП
По време на срещата на върха в Берлин 1999 г. с приемането на Програма 2000 петнадесетте държави-членки приканват Комисията да извърши през 2002 г. средносрочен преглед за оценка на въздействието на последните реформи на ОСП, които по принцип трябваше да покрият периода 2000—2006 г.
Този междинен преглед в крайна сметка се превърна най-амбициозната реформа, която ОСП познава до днес, съответно с четири първостепенни цели: още по-голямо свързване на европейското селско стопанство със световните пазари; подготовка за разширяването на ЕС; по-добър отговор на новите изисквания на обществото в областта на опазването на околната среда и качеството на продуктите (с обществено мнение разтревожено от поредица санитарни кризи, като спонгиформната енцефалопатия по говедата, наричана „луда крава“ или птичия грип); повишаване на съвместимостта на ОСП с исканията на трети страни, в перспективата на кръга от преговорите в Доха, започнал през 2001 г. (*4.2.8).
Въз основа на предложенията на Комисията (СОМ(2002) 394 и СОМ(2003) 23) на 26 юни в Люксембург министрите на селското стопанство на страните от ЕС достигат до споразумение по седем текста (Регламенти (ЕО) № 1782/2003 до (ЕО) № 1788/2003, ОВ L 270, 21.10.2003 г.), които всъщност променят в дълбочина ОСП и въвеждат поредица от нови принципи и/или механизми:
— на помощите от произведените обеми, с цел стопанствата да се ориентират по-добре към пазарните условия и да се намалят изкривяванията на производството и на пазарите на селскостопански продукти. Тези отделени помощи вече стават фиксирано и единно плащане за стопанството, насочено към стабилност на доходите и изчислено въз основа на получаваните в миналото помощи (исторически референтни стойности);
— кръстосано спазване (cross-compliance), което подчинява гореспоменатите единни плащания на спазването на цяла поредица от критерии по отношение на околната среда, общественото здраве, хуманното отношение към животните и т.н. и отговаря на очакванията на европейските граждани;
— съвместимост с правилата на СТО, доколкото отделянето на помощите има за крайна цел да позволи включването на режима за единно плащане в „синята кутия“ по Споразумението за селското стопанство на СТО (*4.2.7);
— обществено преразпределение на правото за плащанията, определени за стопанствата, в зависимост от референтните исторически стойности и чрез три механизма: модулиране — позволяващо прехвърляне на кредити между двата стълба на ОСП за засилване на развитието на селските райони, с което е натоварен новия Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони; национални резерви с права за плащане, захранвани от процент от националните пакети за единни плащания и предназначени за посрещане на извънредни трудности или специфични ситуации; евентуалното прилагане на регионален модел за отделяне, който позволява хармонизирането на плащанията на хектар според териториални критерии;
— гъвкаво управление на ОСП, с възможност за държавите-членки да прилагат диференцирано цяла серия от параметри на новата ОСП като: датата на влизане в сила на новия режим за единно плащане; евентуалното частично отделяне за някои продукти, за да се избегне отказът от производство в зоните в най-неблагоприятно положение, или нарушаване на баланса на цели производствени вериги; процента от плащанията, предназначен за националния резерв, използването на исторически модели за отделяне или регионални модели с възможност да се въведат и хибридни модели и т.н.;
— финансова дисциплина: принцип, отразен в последствие във финансовите перспективи за 2007—2013 г. (ОВ C 139, 14.6.2006 г.), според който пред предизвикателството на разширяването бюджетът на първия стълб от ОСП е замразен и са наложени задължителни годишни прагове. За да бъдат спазвани, европейските институции могат да прибягват до постепенни намаления на сега действащите помощи;
— и накрая постепенност: реформата от 2003 г. представлява първият жалон от едни поетапни процеси в рамките на сегашните финансови перспективи 2007—2013 г. В действителност след поставянето на основните принципи (отделеност, кръстосано спазване, гъвкаво управление, финансова дисциплина и т.н.), тя служи за репер за провеждането на новите секторни реформи. Първата вълна от 2003 г. обхвана по-голямата част от общите организации на пазарите (*4.2.3) особено тези на зърнените култури, ориза, сухите фуражи, както и секторите на млякото и млечните продукти; втората, през април 2004 г., обхвана това, което условно се нарича „средиземноморски пакет“ относно зехтина, суровия тютюн и секторите на хмела и памука (Регламенти (ЕО) № 864/2004 и (ЕО) № 865/2004, ОВ L 161, 30.4.2004 г.); третата голяма реформа се проведе през 2006 г. (Регламенти (ЕО) № 318/2006 до (ЕО) № 320/2006, ОВ L 48, 28.2.2006 г.) и през 2007 г. (Регламенти (ЕО) № 1260/2007 до (ЕО) № 1264/2007, ОВ L 283, 27.10.2007 г.) за захарния сектор; след това през 2007 г. е приета реформата на пазара на плодовете и зеленчуците (Регламент (ЕО) № 1182/2007, ОВ L 273, 17.10.2007 г.) и накрая реформата за винопроизводителния сектор през 2008 г. (Регламент (ЕО) № 479/2008, ОВ L 148, 6.6.2008 г.). „Оценката за здравословното състояние“, която е в процес на приемане през 2008 г. и която ще задълбочи насоките на реформите от 2003 г. за всички сектори, представлява последния етап от отворения и все още незавършен процес на реформа.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Европейският парламент подкрепи в общ план всички реформи на ОСП. Той възприе в частност по-голямата част от насоките на Комисията за реформата от 2003 г., като в същото време се обяви в полза на частичното отделяне и отхвърли понятието за постепенно намаляване на помощите (Т5-0256/2003 от 5.6.2003 г., ОВ C 68, 18.3.2004 г.). Парламентът препоръча частичното отделяне на помощите да се прилага само за два сектора: обработваемите култури и мъжкия едър рогат добитък. Членовете на ЕП промениха също така предложенията на Комисията относно модулирането и постепенното намаляване. Парламентът одобри известно намаление на преките плащания за селските стопани, получаващи повече от 7500 евро годишно. Тези намаления трябва да варират от 6 % в най-необлагодетелстваните райони до 8 % в другите райони. За сметка на това концепцията за постепенно намаляване при модулирането бе отхвърлена. Накрая Парламентът поиска отново съвместно вземане на решенията в областта на селскостопанската политика. Цел, която ще бъде постигната едва с влизането в сила на Договора от Лисабон (*4.2.9).
В резолюцията си от 22 април 2004 г. (Т5-03/67/2004, ОВ С 104, 30.4.2004 г.), ЕП подчерта също така, че той не е обвързан от приетото в Брюксел решение на Съвета относно селскостопанските разходи до 2013 г. и препотвърди своята подкрепа за укрепване на политиката за развитие на селските райони. Нещо повече, той изрази резерви относно седемгодишната продължителност на финансовите перспективи 2007—2013 г.
В рамките на подготвителните дебати по „Оценката за здравословното състояние“ Парламентът подкрепи като цяло насоките на средносрочния преглед, предложен от Комисията в нейното съобщение от 20 ноември 2007 г. (Р6-ТА-PROV/2008/0093 от 12.3.2008 г.). Окончателното решение на Съвета по законодателните предложения се очаква в края на 2008 г.
Albert MASSOT
01.08.2008