Втори стълб на ОСП: политиката за развитие на селските райони
Развитието на селските райони, превърнало се във втория стълб на ОСП, беше реформирано на няколко пъти. Реформите бяха насочени към подобряване на конкурентоспособността на горското стопанство, към укрепване на връзките между първоначалната дейност и околната среда, към подобряване на качеството на живот в селските райони и към насърчаване на диверсификацията на икономиката на селските общности.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Членове 36 и 37 от Договора за създаване на ЕО.
Регламенти (ЕО) № 1257/1999 (ОВ L 160, 26.6.1999 г.), (ЕО) № 1783/2003 (OВ L 270, 21.10.2003 г.) и (ЕО) № 1698/2005 (OВ L 277, 21.10.2005 г.) и Решение 2006/144/ЕО на Съвета (OВ L 55, 25.2.2006 г.)
ЦЕЛИ
Реформата на ОСП, приета на срещата на върха в Берлин в рамките на Програма 2000 (*4.2.2.), беше насочена към въвеждане на модел на европейско селско стопанство, което да е тясно свързано с балансираното развитие на селските общности, заемащи 90 % от територията на Общността (*4.2.10., тaблица ІІ). Селскостопанската политика и политиката за развитие на селските райони днес играе първостепенна роля за териториалното, икономическото и социално сближаване в Съюза, от една страна, и за защитата на околната среда, от друга (*4.2.10., тaблица III). Заедно с пазарните мерки (първи стълб) политиката за развитие на селските райони (втори стълб) се превърна в съществен елемент от европейския селскостопански модел.
Реформата от 2003 г. допълнително потвърди съществената й роля за новата ОСП. Основната й цел е да приложи последователна и устойчива рамка, която да гарантира бъдещето на селските райони, като се основава най-вече на многофункционалността на селското стопанство, а именно, способността му да предоставя широк кръг от услуги, които надхвърлят обикновеното производство на хранителни продукти, и на способността на селската икономика да създава нови източници на доходи и заетост, като защитава културното, екологично и имуществено наследство на селото.
ПОСТИЖЕНИЯ
А. Зараждане на политика за развитие на селските райони — първите социални и структурни мерки
Първите мерки за развитие на селските райони на общностно равнище бяха три директиви от 1972 г. относно модернизация на стопанствата, насърчаване на прекратяване на селскостопанската дейност и относно социалната и икономическа осведоменост и професионалното обучение на земеделските производители. През 1975 г. към тях се прибавя директива относно планинското селско стопанство и необлагодетелстваните райони. През 1985 г. тези четири директиви са заменени от Регламент (ЕО) № 797/85 на Съвета относно подобряването на ефикасността на земеделските структури, който въведе мерки за насърчаване на инвестициите в земеделските стопанства, установяването на млади земеделски производители, залесяването, устройството на територията и подкрепата за планинското селско стопанство и необлагодетелстваните райони. Всички тези мерки бяха съвместно финансирани от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Ориентиране“, и от държавите-членки.
Б. Реформата наструктурните фондове от 1988 г.
След тази реформа селскостопанската и структурната политика се включва в контекста на регионалната политика, където развитието на селските райони вече не се финансира единствено от ФЕОГА, секция „Ориентиране“, но и от другите структурни фондове (*4.5.1.). По това време структурната дейност на Общността беше насочена към няколко цели, сред които цел 1 (изоставащи региони), цел 5а (приспособяване на селскостопанските структури) и цел 5б (развитие на селските райони) се отнасяха пряко до развитието на селските райони.
В. Реформите от 1992 г.
1. Реформата на ОСП
Реформата на ОСП от 1992 г. подчерта екологичното измерение на селското стопанство, отрасъл, който поради връзките си с природните ресурси е най-големият потребител на земи и вода, както и първият производител на биомаса за енергийни цели (*4.2.10., тaблица III). Тя въведе много важни промени в режима за предоставяне на помощи за отраслите на ОСП (*4.2.2.), както и мерки (наречени съпътстващи, тъй като допълваха пазарната политика), които да компенсират произтичащото от реформата намаляване на доходите на земеделските производители. Посочените мерки се отнасяха до опазването на околната среда, залесяването и схемите за ранно пенсиониране. Следва да се отбележи, че за първи път започна финансирането на мерки, които не се отнасяха пряко до пазарите, от секция „Гарантиране“ на ФЕОГА. В действителност реформата от 1992 г. разчупваше традиционната концепция за ОСП, почиваща върху ясно разделение между политика на цени и пазари, и структурна политика. От този момент нататък структурните мерки се възприемат като допълнение към механизмите за гарантиране.
2. Реформата на структурните фондове
Реформата на структурните фондове от 1992 г. въведе в цели 1 и 5б нови мерки като разпространение на продукти с високо качество, предотвратяване на природни бедствия в най-отдалечените райони, обновяване и развитие на селата и популяризиране и опазване на селското наследство. Както и предишните мерки, те бяха подкрепени от ФЕОГА, секция „Ориентиране“, в рамките на съвместно финансиране.
Г. Програма 2000
1. Обща цел
Въпреки опитите за сливане на селскостопанската и структурната политика на Общността с икономическото и социално сближаване Програма 2000 запази спецификата й в цялостна рамка, която вече се нарича на „развитие на селските райони“ и принадлежността й към ОСП. Програма 2000 имаше за основна цел да насочи селското стопанство повече към пазара (*4.2.2.). Но въпреки увеличението на преките помощи за доходите, изменението на режимите за подкрепа на пазарите засягаха не само доходите на земеделските производители, но и икономиките на селските райони като цяло. Освен това диверсификацията на дейностите в селска среда можеше да се използва като допълнителен доход за стопанствата (чрез разработването и реализацията на продукти с по-високо качество, развитието на селския туризъм или съхраняването на околната среда или на културното наследство), като тя можеше също да разкрие нови перспективи пред селото.
Следователно Програма 2000 промени съществуващия подход и въведе цялостна политика за устойчиво развитие на селските райони, която гарантираше повече сплотеност между развитието на селските райони (втори стълб на ОСП) и ценовата и пазарна политика (първи стълб на ОСП). Този нов подход получи официална форма чрез Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета (ОВ L 160, 26.06.1999 г.), който, освен това, замести десетина съществували преди това регламенти.
2. Прилагане
Новият Регламент (ЕО) № 1257/1999 предвиди девет отделни действия, повечето от тях вече действащи и изменяни няколко пъти, с вариращ процент на финансовото участие на Общността в зависимост от вида на мярката и географското разположение:
— инвестиране в земеделските стопанства, за да се допринесе за подобряването на доходите на земеделските производители и условията на живот, работа и производство;
— помощ за установяването на млади земеделски производители;
— помощ за професионално обучение;
— подпомагане за ранно пенсиониране;
— компенсаторни обезщетения за необлагодетелстваните зони и за зоните с екологични ограничения;
— подпомагане на методите за селскостопанско производство, предназначени за защита на околната среда;
— подобряване на преработката и реализацията на селскостопанските продукти, за да се допринесе за увеличаването на тяхната конкурентоспособност и добавената им стойност;
— подкрепа за развитието на икономическите, екологичните и социалните функции на горите;
— насърчаване на приспособяването и развитието на селските райони на Общността като цяло: въвеждане на широк обхват от мерки (от комасация на земите, създаване на заместващи услуги в селските стопанства; насърчаване на туристическите и занаятчийските дейности, възстановяване на потенциала на селскостопанското производство, разрушен от природни бедствия, и др.), вдъхновени от опита на програмите, приложени в изоставащи региони или в селски зони, изправени пред трудности при преобразуването (бившите цели 1,6 и 5б на структурните фондове) и които не попадаха в обсега на нито един от осемте други режима, предвидени от Регламент (ЕО) № 1257/1999.
В съответствие с новите общи разпоредби за структурните фондове (Регламент (ЕО) № 1260/1999, OВ L 161, 26.6.1999 г.) източникът на общностното финансиране на мерките за развитие на селските райони варира в зависимост от териториите, за които се отнася:
— в регионите от цел 1, те се включват в мерките, насърчаващи регионалното развитие, които подлежат на финансиране от ФЕОГА, секция „Ориентиране“;
— в зоните от цел 2, те съпътстват мерките за подкрепа, които се поемат от ФЕОГА, секция „Гарантиране“;
— в останалата част от територията, следва да бъдат включени в програмирането на планове за развитие на селските райони (с изключение на „съпътстващите мерки“, които в цялата Общност се финансират от ФЕОГА, секция „Гарантиране“).
Следва също да се отбележи общностната инициатива ЛИДЕР +, финансирана от ФЕОГА, секция „Ориентиране“, която насърчава прилагането на интегрирани стратегии за местно развитие.
В съответствие с решенията на Европейския съвет в Берлин сумите, годишно предоставяни за развитие на селските райони, както и за съпътстващите мерки за периода 2000—2006 г., не надвишават средно около 4,3 милиарда евро.
Д. Реформата на ОСП от 2003 г.: Регламент (ЕО) № 1783/2003
Реформата, приета през юни 2003 г. (*4.2.2), потвърди, че развитието на селските райони е една от основните оси на ОСП. Вследствие на това Съветът прие разпоредби за неговото укрепване посредством по-голям финансов пакет и разширяване на приложното поле на втория стълб.
— Освен специфичните суми, отпускани за развитие на селските райони в рамките на цел 2 на политиката за икономическо и социално сближаване, беше взето решение за прехвърляне на средства от първия стълб на ОСП към втория стълб благодарение на постепенното намаляване (модулация) на преките плащания за големите селски стопанства (тези, които получават над 5000 евро под формата на преки плащания). Посредством постепенното прилагане на такса от 3 % през 2005 г., 4 % през 2006 г. и 5 % от 2007 г. от 2007 г. на държавите-членки беше отпуснат общ допълнителен обем от 1,2 милиарда евро, който да им позволи да финансират нови съпътстващи мерки.
— Отделно от модулацията реформата от 2003 г. постави особен акцент върху съдържанието на втория стълб, като разшири приложното поле на инструментите на Регламент (ЕО) № 1257/1999. В рамките на новия Регламент (ЕО) № 1783/2003 (OВ L 270, 21.10.2003 г.) са въведени или подобрени шест категории от мерки:
а) Качество на храните
Първата от предвидените мерки се отнася до подобряването на качеството на храните, което със сигурност се насърчава в голяма степен от Европейския съюз, но досега не се е ползвало с никакъв режим на специфични помощи. Земеделските производители, участващи в признати програми за подобряване на качеството на продуктите и на производствения процес, при условие че предоставят на потребителите необходимите гаранции, ще имат право да ползват помощ „качество“ на стойност до 3000 евро годишно за стопанство. Дейностите по информиране и насърчаване, осъществени от сдружения на производители, могат да получат финансиране до 70 % от допустимите разходи.
б) Спазване на стандартите
На земеделските производители се отпуска временна и намаляваща помощ, която да им помогне да се приспособят към въвеждането на строги общностни стандарти по отношение на околната среда, общественото здраве, здравето на животните и растенията, хуманното отношение към животните и осигуряването на безопасни условия на труд. Помощите се изплащат за период от пет години и са на стойност до 10 000 евро годишно за стопанство.
в) Услуги за консултиране в земеделието
Земеделските производители могат да ползват помощ, покриваща до 80 % от разходите за този вид услуга на стойност до 1500 евро.
г) Хуманно отношение към животните
На земеделските производители, които се ангажират да подобрят хуманното отношение към отглежданите от тях животни, отвъд обикновените добри практики, се отпускат помощи, изчислявани въз основа на допълнителните разходи и пропуснатите ползи. Помощите са определени на стойност до 500 евро годишно за глава добитък.
д) Райони с екологични ограничения
Регламент (ЕО) № 1783/2003 предвижда отпускането на помощи в полза на районите с екологични ограничения в рамките на програма „Натура 2000“ (*4.2.10, таблица III) за опазване на птиците и естествените местообитания.
е) Млади земеделски производители
Значително се увеличава размерът и интензивността на помощите в подкрепа на установяването на млади земеделски производители.
Е. Финансова рамка и програмиране на развитието на селските райони за периода 2007—2013 г.
Разширяването на Европейския съюз през 2004 г. въведе по-голямо разнообразие по отношение на положението на селските зони и увеличи тежестта и значението на развитието на селските райони. Използваните земеделски площи на 25-те достигна 163 милиона ха (срещу 145 милиона за 15-те). Земеделските стопанства се увеличиха с над един милион след приемането на 10-те нови държави-членки, в повечето от които се прилагат схеми на полусубсидиране. Броят на земеделските производители също се увеличи с три милиона (*4.2.10, тaблица II).
През 2005 г., с цел да посрещнат новите предизвикателства, в рамките на предварителните работи за новите финансови перспективи 2007—2013 г. (*4.2.10, тaблица I) европейските институции създадоха единен фонд в подкрепа на втория стълб на ОСП, ЕЗФРР (Европейски земеделски фонд за регионално развитие), като обединиха всички съществували преди това мерки (Регламент (ЕО) № 1698/2005, OВ L 277, 21.10.2005 г.) (*4.2.6).
В допълнение към многогодишната финансова рамка 2007—2013 г. Решение 2006/144/ЕО на Съвета определи стратегическите насоки на Общността за развитие на селските райони за новия период на програмиране (Решение 2006/144/EО, OВ L 55, 25.02.2006 г.). Тези насоки посочват областите важни за осъществяване на приоритетите на Общността, по-конкретно по отношение на целите за устойчиво развитие от Гьотеборг и обновената Лисабонска стратегия за растеж и заетост, определени съответно от Европейския съвет от Гьотеборг (15 и 16 юни 2001 г.) и от Европейския съвет от Солун (20 и 21 юни 2003 г.). Определят се четири нови оси :
— одобряване на конкурентоспособността на земеделския и горския сектор (ос 1);
— подобряване на околната среда и провинциалните райони (ос 2);
— подобряване на качеството на живот в селските райони и диверсификация на селскостопанската икономика (ос 3);
— изграждане на местен капацитет за създаване на заетост и диверсификация (ос 4 — ЛИДЕР ).
За всяка ос на държавите-членки се предлагат ключови дейности за техните национални и регионални програми за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. В допълнение решението на Съвета въвежда критерии за програмиране:
— при изработването на националните или регионалните стратегии, компетентните вътрешни органи трябва да възприемат интегриран подход, който да конкретизира подходящо устройство на пространството и максимално взаимодействие между осите;
— трябва също така да се търси комплементарност между общностните инструменти, която да позволи взаимодействието между структурните политики, политиките на заетост и политиките за развитие на селските райони.
Националните и регионални програми за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. бяха одобрени от Комисията през първата половина на 2008 г.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Европейският парламент винаги е поддържал, че политиката за развитие на селските райони следва да засилва, допълва и адаптира ОСП, за да защитава европейския селскостопански модел. През 2005 г. Парламентът приветства създаването на единен фонд в подкрепа на развитието на селските райони, но предложи за приоритетните оси да се обособи отделно финансиране (T6-0215/2005 г. от 07.06.2005 г., OВ C 124, 25.05.2006 г.). В същата резолюция членовете на ЕП оцениха също, че желанието „Натура 2000“ да бъде включена в новия Регламент (EО) № 1698/2005, без да се отпуснат допълнителни кредити, представлява голям проблем. Още тогава те отправиха искане за увеличаване на наличните средства за поемане на задължения от ЕЗФРСР на 95,75 милиарда по цени от 2004 г. за новия програмен период 2007—2013 г. (*4.2.10, таблица I).
По отношение на стратегическите насоки на политиката за развитие на селските райони ЕП по принцип одобри предложенията на Комисията, но посочи, че следва да бъде поставен допълнителен акцент върху модернизацията на селскостопанския отрасъл и потребностите на младите земеделски производители (T6-0062/2006 от 16.2.2006 г.).
Albert MASSOT
01/08/2008