Финансиране на ОСП

Финансирането на ОСП по традиция се осигуряваше от един общ фонд ФЕОГА (Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието). Секция „Гарантиране“ беше посветена основно на финансиране на подкрепата за пазарите и подпомагане на доходите. Секция „Ориентиране“ финансираше мерките за структурно благоустройство и развитие на селските райони. От 1 януари 2007 г. ФЕОГА е заменен с ЕФГЗ и ЕЗФРСР.

ПРАВНО ОСНОВАНИЕ

Член 34, параграф 3 от Договора за ЕО.

Регламент (ЕО) № 1290/2005 (ОВ L 209, 11.08.2005 г.) и (ЕО) № 1698/2005 (ОВ L 277, 21.10.2005 г.)

РАЗВИТИЕ НА ФИНАНСОВАТА РАМКА ЗА СЕЛСКОТО СТОПАНСТВО

От януари 1962 г. прилагането на ОСП се осъществява чрез Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА). През 1964 г. фондът е разделен на две секции, а именно секция „Гарантиране“ и секция „Ориентиране“, които се уреждат от различни правила.

— Секция „Гарантиране“, безспорно най-значимата, има за цел финансиране на разходите, произтичащи от прилагането на политиката на пазарите и цените. Тази секция се характеризира с непредвидимост (доколкото размерът на разходите зависи от различни променливи: климатични и здравни рискове; развитие на търсенето; международни цени и др.), а впоследствие, в хода на финансовата година, подлежи на адаптации, насочени към коригиране на бюджетните кредити, предвидени за реалните нужди посредством коригиращи или допълнителни бюджети. Секция „Гарантиране“ е включена сред задължителните разходи (ЗР) от бюджета на Общността (член 272 от Договора за ЕО), произтичащи пряко от Договора или актовете, приети в съответствие с Договора. Съветът, първото разклонение на бюджетния орган на Общността, има и понастоящем последната дума за ЗР в процедурата по приемане на годишния бюджет. Като правило ФЕОГА, секция „Гарантиране“, финансира изцяло интервенционните мерки на пазарите.

— Секция „Ориентиране“ участва във финансиране на мерките за структурно благоустройство и развитие на селските региони. Като цяло тези разходи се определят като незадължителни (НЗР). Европейският парламент все още притежава правомощието да взема решение по отношение на НЗР при максимален предел на увеличение, изчислен от Комисията въз основа на икономическите параметри. Обратно на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, ФЕОГА, секция „Ориентиране“, се основава на принципа за съфинансиране.

От 1988 г., с оглед на това да се спре увеличаването на разходите за ОСП, бюджетните кредити подлежат на строга бюджетна дисциплина чрез въвеждане на насоки за селското стопанство с многогодишен характер (Решение 88/377/ЕО, допълнено от Междуинституционалното споразумение от 22 юни 1988 г., в рамките на пакета Delors I) (*4.2.2.).

След Договора от Маастрихт и Европейския съвет от Единбург (декември 1992 г.) финансовата рамка е преработена (пакет Delors II). Междуинституционалното споразумение от 1988 г. отстъпва място на ново Споразумение за бюджетната дисциплина за периода 1993—1999 г. (ОВ C 331, 7.12.1993 г.). С него се възобновяват принципите от 1988 г., като се подобрява позицията на Европейския парламент по отношение на задължителните разходи (ЗР). От този момент ЕП разполага с контролни правомощия съгласно процедурата на съгласуване, предхождаща гласуването на бюджета. От друга страна Решение 88/377/ЕО е заменено с Решение 94/729/ЕО (ОВ L 293, 12.11.1994 г.), утвърждаващо принципа, според който финансовата дисциплина се прилага по отношение на всички политики на Общността. Програма 2000 (*4.2.2.) продължава действието на насоките за селското стопанство в рамките на финансовите перспективи за периода 2000—2006 г. (ОВ C 172, 18.6.1999 г.). Едновременно с това, финансирането на ОСП се урежда с новия Регламент (ЕО) № 1258/1999 (ОВ L 160, 26.6.1999 г.)

Последната многогодишна финансова рамка за периода 2007—2013 г. е одобрена през 2006 г. (ОВ C 139, 14.6.2006 г.). В нея се съдържа функция „опазване и управление на природните ресурси“, която включва бюджета за селско стопанство и развитие на селските райони, околна среда и рибарство. Регулирането на селскостопанските пазари и преките плащания представлява 33,9 % от общите предвидени задължения, или 293 милиарда евро за ЕС-27 (*4.2.10., таблица I, ред A.1). Впрочем мерките за развитие на селските райони представляват 8 % от тези задължения, или 69 750 милиарда евро (*4.2.10., таблица I, ред A.2). Така предвиденият бюджет за селско стопанство и развитие на селските райони за 2013 г. възлиза на 49,8 милиарда евро, съответстващи на 39,3 % от общия размер, под процента, определен за ОСП в началото на финансовите перспективи (44,5 % през 2007 г.) (*4.2.10., таблица I, ред Б). В действителност бюджетът на ОСП е строго обвързан с бюджетната дисциплина и всяка реформа трябва да се финансира съгласно постоянна финансова рамка.

Преразглеждането на разпоредбите в областта на финансирането на общата селскостопанска политика се вписва в подготвителните разисквания по перспективите за периода 2007—2013 г.:

— Регламент (ЕО) № 1290/2005 (ОВ L 209, 11.8.2005 г.) замени Регламент (ЕО) № 1258/1999. Съгласно новия регламент на 1 януари 2007 г. ФЕОГА беше разделен на два отделни фонда, а именно Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) за финансиране на пазарните мерки и подпомагане на доходите, и Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). ЕФГЗ, който разполага с бюджет приблизително 41 милиарда евро за периода 2007—2013 г. (*4.2.10., ТАБЛИЦА I, ред A.1), финансира или в някои случаи съфинансира заедно с държавите-членки:

— разходите по единната ООП (*4.2.3.): възстановяванията на разходи при износ и интервенционните мерки, мерки за регулиране на селскостопанските пазари;
— преките плащания съгласно Регламент (ЕО) № 1782/2003 (*4.2.4.);
— финансовия принос на Общността за мерките за информиране и насърчаване за селскостопански продукти на вътрешния пазар на Общността и в трети страни;
— фондът финансира и финансовото участие на Общността във ветеринарните мерки, събирането и използването на генетични ресурси, информационни системи за осчетоводяване на данните в селското стопанство, наред с други еднократни разходи.

— Регламент (ЕО) № 1290/2005 е последван от Регламент (ЕО) № 1698/2005 (ОВ L 277, 21.10.2005 г.) относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР ) поради финансовите специфики и спецификите на планиране на втория стълб на ОСП (*4.2.5.). ЕЗФРСР става приемник на част от бюджета на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (по отношение на съпътстващите мерки), ФЕОГА, секция „Ориентиране“ и инициативата ЛИДЕР+ (която изпълнява важна роля в развитието на селските райони, като насърчава местни стратегии, основаващи се на партньорства с мрежи за обмен на опит). ЕЗФРСР съфинансира подобряването на конкурентоспособността на земеделието и горското стопанство, мерките за околната среда в селското стопанство, подобряване на качеството на живот в селските райони и насърчаване на разнообразието в селскостопанските икономически дейности, както и изграждането на местен капацитет (*4.2.5.).

ПРАВНА РАМКА НА РЕГЛАМЕНТ (ЕО) № 1290/2005

Новият Регламент (ЕО) № 1290/2005 определя условията, при които Комисията може да управлява бюджета на селското стопанство, както и да пояснява задълженията за сътрудничество, възложени на държавите-членки. В този контекст се предвижда, че държавите-членки акредитират разплащателни агенции, както и органи за координация със задачата да централизират информацията, която следва да се предостави на Комисията.

Представянето на годишните счетоводни отчети се придружава от декларация за достоверност и точност на отчетите от ръководителя на разплащателната агенция, както и от уверение относно изчерпателността, точността и достоверността на представените отчети. Контролът от страна на Комисията се извършва чрез процедура по уравняване на сметките на два етапа (счетоводен и за съответствие). С оглед защита на финансовите интереси на Общността Комисията следи за възстановяването на неправомерно платени суми. Без да се засягат проверките, извършени от вътрешните органи, Комисията може да организира проверки на място.

Новият регламент включва правила относно бюджетната дисциплина, отнасящи се по-специално до определянето на наличните годишни суми за разходите на ЕЗФРСР, прогнози относно спазването на сроковете за плащане на държавите и правила относно евентуалното намаляване и спиране на месечните или тримесечните плащания. С цел да се увери, че не се превишават бюджетните тавани, Комисията си служи със система за предупреждение и месечно проследяване на разходите на ЕЗФРСР.

За да могат да управляват правилно дейностите на Фондовете, службите на Комисията се подпомагат от Комитет по селскостопанските фондове, който включва представители на държавите-членки. Последващият контрол върху управлението на бюджетните кредити за селско стопанство се осъществява от Сметната палата, както и от комисията по бюджетен контрол на Европейския парламент.

РАЗВИТИЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА СЕЛСКО СТОПАНСТВО И РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ

А. Общ преглед

От няколко години частта относно разходите за селско стопанство в бюджета на Европейския съюз прогресивно спада. Докато в началото на 80-те години на миналия век ОСП представляваше 66 % от бюджета на Общността, през 2013 г. тази политика ще представлява едва 39 % (*4.2.10, таблица I). От 1992 г., дата на първата мащабна реформа на ОСП и на нарастването на преките помощи, разходите за селското стопанство остават стабилни в реално изражение, с изключение на годините 1996 и 1997 (заради кризата с болестта „луда крава“ и присъединяването на три нови държави-членки). Следователно бюджетните разходи за ОСП, отнесени към БВП на ЕС, са намалели от 54 % през 1990 г. на 0,47 % през 2007 г. (0,44 % предвидени за 2013 г.) (*4.2.10, таблица I).

Б. Разпределяне на разходите по категории и сектори

Разходите от първи стълб (49,8 милиарда евро през 2006 г.) (*4.2.10, таблица IV, ред 1) са съставени на равнище 80,7 % от преките помощи, отпускани на земеделските производители (34 милиарда). Твърде значителното увеличение на преките помощи от 1992 г. се балансира от успоредното намаляване на останалите разходи по линия на ФЕОГА, секция „Гарантиране“: субсидиите за износ достигат едва 5,9 % (2,4 милиарда), а другите интервенционни мерки на пазарите (изкупуване по гарантирани цени, подпомагане на ориентирането, дестилация) са в размер на не повече от 5,6 милиарда (11,3 % от общата сума). За сметка на това съпътстващите мерки в политиката на развитие на селските региони по линия на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ достигат 15,4 % (7,7 милиарда).

В миналото първите три сектора бенефициенти по ФЕОГА, секция „Гарантиране“, бяха растителните култури (житни растения, маслодайни и протеинови растения), говеждо месо и млечни продукти. След реформата от 2003 г. (*4.2.2 и 4.2.4) и въвеждането на отделянето на помощите спрямо производството, най-важната позиция на разходите са единните плащания за предприятията (29,1 % от общата сума по ФЕОГА, секция „Гарантиране“ през 2006 г.), следвани от преките помощи, все още обвързани с производството на обработваеми култури (17,5 %), премиите за сектора на говеждо месо (6,6 %), преките помощи за производството на зехтин (4,6 %) и преките помощи за сектора на млякото (2,9 %).

В. Разпределение по страни

Както показва таблица IV, ред 1 за финансовата 2006 година (*4.2.10), Франция е основният бенефициент в абсолютна стойност по линия на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (20,1 %), следвана от Испания (13,3 %), Германия (13,1 %) и Италия (10,9 %). По отношение на ФЕОГА, секция „Ориентиране“, Испания е водещ бенефициент (22,15 %), следвана от Италия (14,0 %) и Германия (13,1 %). Следва да се отбележи слабото участие на новите държави-членки във ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (8,9 %) поради текущия процес на постепенно привеждане в съответствие на преките плащания. За сметка на това новите държави-членки вече получават значителна част от средствата по ФЕОГА, секция „Ориентиране“ (22,1 %) в изпълнение на приоритета за модернизация на селскостопанските структури и за развитието на селските райони в тези страни.

Таблица IV, ред 2 (*4.2.10.) показва и неравномерното разпределение на преките помощи по ОСП на равнище предприятия: 82,12 % от бенефициентите по ОСП от ЕС-25 получават с 5000 евро годишно по-малко при общ размер, съответстващ на 15,5 % от общата сума на преките помощи, изплащани по линия на ЕЗФРСР. За сметка на това твърде малък процент от предприятията (23 000 от общо 7,3 милиона — 0,31 %) получават над 100 000 евро при общ размер, съответстващ на 4,4 милиарда евро (13,3 % от общата сума на преките помощи, отпуснати през 2006 г.). Страните с най-висок процент големи предприятия бенефициенти по ОСП са Чехия, Обединеното кралство, Германия (Източна) и Словакия. Това положение очевидно създава проблеми с легитимирането на помощите по ОСП по отношение на значението на всички европейски граждани.

РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

Междуинституционалните споразумения от 1988 г., 1993 г., 1999 г. и 2006 г. позволиха на Европейския парламент да оказва по-голямо влияние върху задължителните разходи (ЗР). В рамките на процедурата на съгласуване Парламентът заявява позицията си относно общия размер на бюджетните кредити по линия на ФЕОГА и тяхното разпределяне по продукти и дейности, макар Съветът да има последната дума в това отношение. Като основен принос на Парламента за функционирането на ФЕОГА следва да се посочи ангажиментът му за изменение на Регламент (ЕО) № 1258/1999 относно финансирането на Общата селскостопанска политика и развитието на селските райони, с оглед на това да се избегнат конфликтите между службите на държавите-членки и на съответните райони, които биха могли да възникнат при изчерпателно изброяване (T6-0193/2005 от 26.5.2005 г., ОВ C 117, 18.5.2006 г.). Комисията по земеделие и развитие на селските райони на ЕП решително се обяви в полза на създаването на помирителен орган във всяка държава-членка, включващ представители на районите с цел улесняване на диалога между районите и държавата-членка. ЕП изрази съжаление и от липсата на точност в прогнозните разходи, определяни от Комисията с оглед изработването на бюджета, и следователно полага усилия да придобие по-голямо влияние в областта на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, за да може да контролира разминаването между прогнозните разходи и действителните разходи. Парламентът настоя и за това финансовите доклади на Комисията да бъдат представяни на Парламента едновременно с представянето им в Съвета и предложи изменение на сроковете за възстановяване на разходите, предвидени в Регламент (ЕО) № 1290/2005.

Albert MASSOT
01/08/2008