ОСП и Договорът от Лисабон

Договорът от Лисабон е подписан на 13 декември 2007 г. Той внася съществени промени в областта на селското стопанство по отношение на съществуващите договори и актове от вторичното право. Новите разпоредби в областта на селскостопанската политика ще влязат обаче в сила едва след ратифициране на предложените текстове от всички държави-членки на Съюза.

ВЪВЕДЕНИЕ

Договорът от Лисабон внася общи и изчерпателни изменения в двата „основополагащи“ договора — Договора за Европейския съюз (ДЕС) и Договора за създаване на Европейската общност (ДЕО), преименувани в Договор за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (ОВ C 115, 9 май 2008 г.) (*1.1.6.).

Новият ДФЕС въвежда редица формални изменения в глава „Селско стопанство“ на ДЕО. На първо място, без да променя нейната структура, той включва преномериране на действащите разпоредби (например членове 32—38, които стават новите членове 38—44). Той заменя също позоваванията на „общия пазар“ с понятието за „вътрешен пазар“. От друга страна, новият договор не отделя „Общата селскостопанска политика“ от „Общата политика в областта на рибарството“. Също така той не е адаптирал целите и основите на ОСП към новите очаквания на гражданите по отношение на селскостопанската дейност (отнасящи се до устойчивото развитие, качеството на стоките, общественото здравеопазване и защитата на потребителите, развитието на селските райони и озеленяване, консолидиране на модела за многофункционално селско стопанство върху всички територии или накрая — приносът в борбата срещу изменението на климата). Новият ДЕС разкрива обаче хоризонт за бъдеща актуализация на глава „Селско стопанство“ посредством „опростена процедура за изменение“ (член 48, параграф 6 от ДЕС). И въпреки своите недостатъци ДФЕС предполага съществени изменения за ОСП, по-специално в законодателно, изпълнително и финансово отношение.

ПРОМЕНИТЕ В ЗАКОНОДАТЕЛНАТА ПРОЦЕДУРА

А. Новият „характер“ на ОСП: споделена компетентност между Съюза и държавите-членки

— В ДФЕС (дял I) е включена нова обща класификация на правомощията в три категории. Става дума за изключителна компетентност, споделена компетентност и компетентност по координиране и за действия, които ги подкрепят. В този контекст член 4, параграф 2, буква г) посочва споделената компетентност между Съюза и държавите-членки в областта на селското стопанство обратно на общото мнение в правната доктрина и правните служби на Комисията (SEC (1992) 1990 от 27.10.1992 г.), които досега са считали, че пазарната политика (първи стълб на ОСП) е от изключителна компетентност на Съюза.

— Новият член 4, параграф 2, буква г) от ДФЕС ще окаже влияние върху законодателната дейност в областта на селското стопанство доколкото европейските институции ще прилагат принципа за субсидиарност в областите, които не попадат в изключителната компетентност (член 5, параграф 3 и член 12 от ДЕС). С оглед на това трябва да се отбележи, че националните парламенти ще могат да изпращат до председателите на Европейския парламент, Съвета и Комисията мотивирано становище относно съответствието на даден проект за законодателен акт в областта на селското стопанство с принципа на субсидиарност.

Б. Въвеждане на процедурата за съвместно вземане на решение в областта на селското стопанство

— Глава „Селско стопанство“ на ДФЕС (член 42, първа алинея; член 43, параграф 2) признава процедурата на съвместно вземане на решение като „обикновена законодателна процедура“ на ОСП в замяна на действащата процедура на консултация (*4.2.1.). Това е значителна промяна за ОСП, която консолидира ролята на Европейския парламент като истински съзаконодател в областта на селското стопанство.

— Новият договор обаче повдига важни въпроси, свързани с тълкуването доколкото са били въведени изключения от обикновената процедура в полза на Съвета. Всъщност член 42 параграф 2, втора алинея, в рамките на правилата на конкуренцията, предвижда, че „Съветът, по предложение на Комисията, може да разреши предоставянето на помощ: а) за защита на предприятия, изпаднали в затруднение поради структурни или природни фактори; б) в рамките на програмите за икономическо развитие“. Освен това член 43, параграф 3 гласи, че „Съветът, по предложение на Комисията, приема мерки за определяне на цените, налозите, помощите и количествените ограничения“.

— Поради липса на ясно разграничаване на законодателните правомощия на Европейския парламент и на Съвета в областта на селското стопанство, могат да възникнат правни и политически проблеми, дори и ако една дългогодишна съдебна практика потвърждава ограничителното тълкуване на изключенията. Понастоящем е немислимо Европейският парламент да приеме, че Съветът ще си запази общи изпълнителни правомощия, които биха могли да обуславят и дори да лишат от смисъл правомощията по процедурата за съвместно вземане на решения по новия договор, по-конкретно в рамките на основни реформи в ОСП, където определянето на размера на доходите и на цените биха съставлявали съществени елементи. Следователно е необходимо Междуинституционално споразумение за сътрудничество в областта на законодателството с оглед изясняване структурата и равнищата на вземане на решения относно актовете, свързани със селското стопанство.

ПРОМЕНИТЕ НА ИЗПЪЛНИТЕЛНО РАВНИЩЕ

А. Новото разграничаване между делегирани правомощия и изпълнителни правомощия

— Съгласно новия член 290 от ДФЕС, даден законодателен акт може да делегира на Комисията правомощието да приема незаконодателни актове от общ характер, които допълват или изменят определени несъществени елементи от законодателния акт. В този случай законодателният акт ще определя изрично целите, съдържанието, обхвата и продължителността на делегирането, както и ще определя условията, при които Парламентът или Съветът могат да решат да оттеглят делегирането. Съществува известен риск от многообразие на делегирани актове в сферата на селското стопанство, особено в рамките на Общия регламент за ООП (*4.2.3.), по-специално ако институциите не постигнат съгласие при разграничаването на законодателните правомощия на Европейския парламент и Съвета.

— От своя страна член 291 от ДФЕС предвижда предоставяне на изпълнителни правомощия на Комисията или Съвета, когато са необходими еднакви условия за изпълнение на правно обвързващите актове на Съюза. В този контекст трябва да се включат измененията в съществуващата регулаторна рамка относно „комитологията“ (Решение 1999/468/ЕО, ОВ L 184, 17.7.1999 г.) (*4.2.1.) след влизането в сила на новия договор.

ФИНАНСОВИТЕ АСПЕКТИ НА ДФЕС В ОБЛАСТТА НА СЕЛСКОТО СТОПАНСТВО

Договорът от Лисабон съдържа значителни изменения, отнасящи се до финансовата рамка в сравнение с договорите и действащата правна уредба, основана на вторичното право. Той въвежда в ДФЕС нов дял II с 6 глави и 15 членове. По-голяма част от новите финансови разпоредби имат общ характер. Все пак обаче те имат специфично влияние върху разходите за селското стопанство, които, нека не забравяме, представляват и днес по-голяма част от бюджета на Общността (*4.2.10, таблици I и IV).

А. Премахване на разграничението между ЗР и НР

С оглед да се опрости процедурата по приемане на годишния бюджет, ДФЕС премахва разграничението между „задължителни разходи“ (ЗР) и „незадължителни разходи“ (НР) (*4.2.6) в своите нови членове 314 и 315, (които заменят членове 272 и 273 от ДЕО). Занапред двете направления на бюджетния орган (Европейският парламент и Съветът) ще определят съвместно всички бюджетни разходи. Следователно Съветът получава правомощия за вземане на решения относно НР, а Парламентът — за ЗР (по-специално за разходите за селскостопанския сектор). Разграничението между ЗР и НР обаче е налице все още в Междуинституционалното споразумение относно бюджетната дисциплина и доброто финансово управление (ОВ C 139, 14.6.2006 г.), както и в общата финансова уредба, приложима за общия бюджет на Европейските общности (Регламент (ЕО) № 1605/2002, ОВ L 248, 16.9.2002 г.), които ще трябва да бъдат адаптирани след ратифицирането на Договора от Лисабон.

Б. Новата годишна бюджетна процедура

В ДФЕС е включена нова глава 3 „Годишен бюджет на Съюза“ в дял II „Финансови разпоредби“, която заменя и опростява съществуващата бюджетна процедура. Новият член 314 от ДФЕС заменя член 272 от ДЕО и създава специална законодателна процедура за приемане на годишния бюджет, координирано съвместно от Парламента и Съвета. Във връзка с премахването на предварителния проект на бюджет (ППБ), съществуващите сега две процедури за приемане на законодателен акт са заменени от процедура за приемане на едно-единствено четене: Комисията внася своето предложение, съдържащо проектобюджета (ПБ) не по-късно от 1 септември; след това Съветът приема позиция и я представя на Европейския парламент не по-късно от 1 октомври, като информира за основанията, мотивирали го да внесе промени в предложението на Комисията. Трябва да припомним, че към днешна дата Съветът не обосновава основанията, които са го мотивирали да вземе решение за намаленията. Считано от този момент, новата процедура установява три начина на парламентарно гласуване:

1. Първото гласуване, което е с квалифицирано мнозинство, се отнася до измененията на ПБ. В ДФЕС не е отбелязано нищо за протичането на този начин на гласуване на пленарното заседание, на което ще се определя позицията на ЕП за всички кредитни задължения и с който ще се приключи първото четене.

2. Второто гласуване, с обикновено мнозинство, се отнася до резултатите на помирителния комитет, който се състои от членове на Съвета и от равен брой членове, представляващи Европейския парламент в случай на различни мнения за измененията на проектобюджета. Помирителният комитет е един от съществените нови моменти от процедурата по приемане на годишния бюджет в ДФЕС. Той е израз на диалога между двете направления на бюджетния орган. Ако в срок от 21 дни Парламентът и Съветът не постигнат съгласие за одобряване на „общия проект“, Комисията е длъжна да внесе предложение за нов проект на бюджета (ПБ). В ДФЕС не е определен точният брой на членовете, нито нивото на представителство в рамките на Съвета. А това са много чувствителни въпроси, които трябва да бъдат обсъдени от ЕП и Съвета и впоследствие да бъдат облечени в официална форма чрез Междуинституционално споразумение. От друга страна, редица решения, които предстоят да бъдат взети, се отнасят само до Европейския парламент: например срокът на мандата на парламентарните представителни в помирителния комитет на пленарно заседание и границите на договаряне; председателят на делегацията на ЕП; избиране на неговите представители или взаимоотношенията между помирителния комитет, Комисията по бюджета на ЕП и другите специални комисии (в конкретния случай по-специално това е Комисията по селското стопанство и развитието на селските райони).

3. Трябва да се добави и трети вариант на гласуване в специфичния случай, когато Съветът отхвърли общия проект. В тази хипотеза с вота на Парламента ще се вземе решение дали да се потвърдят всички или част от приетите на първо четене изменения. Това изисква ЕП със „свръхквалифицирано мнозинство“ (мнозинство на съставляващите го членове + три пети от подадените гласове) да има последна дума и на тази основа годишният бюджет да се счита за окончателно приет.

В. Консолидиране на многогодишната финансова рамка и на бюджетната дисциплина

Разпоредбите относно бюджетната дисциплина са включени в новия член 310, параграф 4 от ДФЕС, в който се цитира също „многогодишната финансова рамка“. Фактически договорът потвърждава и актуализира повечето от разпоредбите отнасящи се до действащите в рамките на Междуинституционалното споразумение за бюджетната дисциплина и доброто финансово управление многогодишни финансови перспективи. Предвид това „многогодишната финансова рамка“ и нейните правила са за пръв път включени в първичното право чрез член 312 от ДФЕС.

Тези разпоредби от Договора от Лисабон потвърждават срока на установената многогодишна финансова рамка (пет години). Те установяват също така „специална законодателна процедура“ за приемане на регламент за определяне размера на годишните тавани на бюджетните кредити и накрая придават официална форма на съдържанието на финансовата перспектива на база на категориите разходи, които съответстват на основните области от дейността на Съюза. Следва да се припомни, че ОСП остава все още първата по значимост област на политика на Общността от финансова гледна точка, въпреки замразяването на бюджета й, както и наложените задължителни годишни тавани. В рамката на последната финансова перспектива 2007—2013 г. (*4.2.10, таблица I) първият стълб на ОСП (пазарна политика и политика на доходите) достига 33,9 %. Вторият стълб (политика за развитие на селските райони) представлява 8 % от общата сума за същия период. От друга страна, значението на принципа за „бюджетната дисциплина“ е добре познато на равнище селско стопанство, който дори я включва в рамките на вторичното право (член 11 от Регламент (ЕО) № 1782/2003, ОВ L 270, 21.10.2003 г.).

РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

Европейският парламент бе една от движещите сили на Конвенцията, която изготви проекта за Конституция за Европа. След отхвърлянето му обаче от Франция и Нидерландия, подходът за замяна на договорите с Конституция бе изоставен в полза на изменение на съществуващите договори. Проектът за Договора от Лисабон е именно плод на тези усилия, които винаги са били подкрепяни от Парламента (P6_TA-PROV(2008)0055), докато се очаква ратифицирането му от държавите-членки.

От влизането в действие на ДФЕС европейските институции ще предприемат постъпки с оглед определяне на новите законодателни процедури, на евентуални форми на междуинституционално сътрудничество и за преразглеждане на въпросните текстове, които са в сила.

Albert Massot Martí
01/08/2008