Политика в областта на околната среда: общи принципи
Създадена през 1972 г., политиката в областта на околната среда се определя от членове 174 и 176 от ДЕО. Шестата програма за действие за околната среда „Околна среда 2010: нашето бъдеще, нашият избор“ определя стратегическата рамка за тази политика до 2012 г. Освен това са създадени няколко инструмента за защита на околната среда, като например: ЕАОС, LIFE +, екомаркировка, одитиране във връзка с околната среда и SCALE.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Европейското законодателство в областта на околната среда води началото си от една конференция на държавните глави и правителствените ръководители през октомври 1972 г., на която е решено, че приемането на политика на Общността в областта на околната среда е от съществена важност. От 1972 г. насам Общността е приела около 250 законодателни акта, най-вече засягащи ограничаването на замърсяването чрез въвеждане на минимални стандарти, по-специално за управлението на отпадъците, замърсяването на водите и замърсяването на въздуха. Редица програми за действие осигуряват рамката за това законодателство. Влизането в сила на Единния европейски акт през 1987 г., който добавя нов дял, конкретно по този въпрос към Договора за създаване на Европейската общност, широко се приема за повратен момент за околната среда. От момента на преразглеждането на Римските договори, посредством договорите от Маастрихт и Амстердам, правно основание за политиката на Общността в областта на околната среда стават членове 174 до 176, предишни 130с до 130у от Договора за ЕО. Съгласно член 174, предишен член 130с, параграф 2 от Договора за ЕО, политиката на Общността в областта на околната среда се основава на принципите на предпазни мерки, превантивни действия, отстраняване на замърсяването при източника и „замърсителят плаща“. Съобщение на Комисията COM(2000)1 определя ясни и ефективни насоки за прилагането на принципа на предпазните мерки, тъй като дотогава той не е бил дефиниран в Договора за ЕО или в други инструменти на Общността.
Директива 2004/35/ЕО относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети определя рамката на екологичната отговорност въз основа на принципа „замърсителят плаща“. Директивата се прилага за екологични щети или за непосредствена заплаха от подобни щети, предизвикани от замърсяване с дифузен характер, при което е възможно да се установи причинно-следствена връзка между щетите и дейностите на отделни оператори.
ЦЕЛИ
Договорът от Амстердам издига значимостта на политиката на Европейския съюз в областта на околната среда. Промените в преамбюла и в член 2, предишен член Б от Договора за ЕС подсилват принципа за устойчиво развитие, така че в момента той е една от основните цели на ЕС. Член 6, параграф 3в от Договора за ЕО изрично упоменава необходимостта от включване на защита на околната среда във всички секторни политики на Общността. Тази нова клауза има широко приложение; с преместването й от член, касаещ околната среда, на важно място в началото на Договора, лидерите на ЕС подчертават ангажираността си за постигането на целта „устойчиво развитие“. В заключителния акт се отбелязва ангажимента на Комисията за изготвяне на проучвания за оценка на въздействието за предложения, които е вероятно да имат значителни последици за околната среда.
Член 95 параграф 3 от Договора за ЕО, предишен член 100a, изрично посочва, че „здравето, сигурността [и] защитата на околната среда“ трябва да приемат за основа „високо равнище на закрила, като [се] взема под внимание, по-специално, всяко ново развитие, основаващо се на научните факти. В рамките на съответните си правомощия, Европейският парламент и Съветът също ще полагат усилия да постигнат тази цел“. По този начин Съюзът следва активна политика за защита на почвата, водите, климата, въздуха, флората и фауната. В съответствие с принципа на субсидиарност (*1.2.2.) обаче, Съюзът се занимава със разрешаването на проблемите, свързани с околната среда, само когато е в състояние да ги разрешава по-ефективно, отколкото националните или регионалните органи на управление.
ПОСТИЖЕНИЯ
1. Програми на Общността за околната среда
Шестата програма за действие на Общността за околната среда, „Околна среда 2010: нашето бъдеще, нашият избор“ (Решение 1600/2002/ЕО), установява стратегическа рамка за политиката на Общността в областта на околната среда за 2002—2012 г. и се смята за централния екологичен компонент в стратегията на Общността за устойчиво развитие. По-конкретно, тя е базирана на принципа „замърсителят плаща“, принципа на предпазните мерки и превантивните действия, както и на принципа за отстраняване на замърсяването при източника. Тя се концентрира върху четири приоритетни области за действие: изменение на климата, биологично разнообразие, околна среда и здраве, устойчиво използване на природните ресурси и управление на отпадъците. Предложени са пет приоритетни насоки за стратегически действия: подобряване на прилагането на съществуващото законодателство, включване на грижата за околната среда в други политики, по-близко взаимодействие с пазара, прехвърляне на правомощия върху отделните граждани и подпомагане на формирането на промени в тяхното поведение, както и отчитане на околната среда при вземане на решения за планиране и управление на земни площи. Всяка година Комисията публикува преглед на политиката за околната среда; последният преглед беше COM(2006)70 относно „Преглед на политиката за околната среда за 2005 г.“.
Програмата изискваше от Европейската комисия да подготви тематични стратегии, обхващащи седем области. Всички седем тематични стратегии бяха приети през 2005 и 2006 г.: замърсяване на въздуха; предотвратяване и рециклиране на отпадъци; опазване и съхранение на морската среда; опазване на почвата; устойчиво използване на пестициди; устойчиво използване на ресурси; както и градска среда.
Тематичните стратегии представляват следващото поколение политика в областта на околната среда. Те функционират по теми, а не относно конкретни замърсители или икономически дейности, каквато е била практиката в миналото, и се базират на по-дългосрочна перспектива за определяне на ясни цели за околната среда до около 2020 г., и по тази причина ще осигурят стабилна рамка за политиката. И накрая, те се концентрират върху определянето на най-подходящите инструменти за постигане на целите на европейската политика по възможно най-ненатоварващ и най-рентабилен начин.
2. Оценка на въздействието
Определението за оценката на въздействието е: очертаване на потенциалните последствия от дадено решение в пълния спектър на неговите социални, икономически и екологични аспекти, потенциалните краткосрочни и дългосрочни разходи и ползи, както и неговото въздействие върху регулаторните актове и върху бюджета. Оценката обхваща редица законодателни и незаконодателни възможности, измежду които лицата, формиращи политиката правят своя избор, за да постигнат ясно определени цели. Оценката на околната среда автоматично се изисква за планове и програми, които се подготвят за териториално устройство, използване на земя, транспорт, енергетика, управление на отпадъците, управление на водните ресурси, промишленост, телекомуникации, земеделие, горско стопанство, риболов и туризъм.
3. Европейска агенция за околната среда (ЕАОС)
През 1990 г. Съветът прие регламент за създаване на ЕАОС и Европейска мрежа за информация и наблюдение на околната среда (Регламент (ЕИО) № 1210/90, изменен с Регламент (ЕО) № 933/1999). Той определя агенцията като важен орган на Общността. Целта на ЕАОС е да защитава и подобрява околната среда в съответствие с разпоредбите на Договора и програмите за действие на Общността за околната среда, във връзка с утвърждаването на устойчиво развитие в рамките на Общността. За постигането на тази цел, агенцията трябва да осигурява на Общността и на държавите-членки информация, която е обективна, надеждна и съпоставима на европейско равнище, и която ще им позволи да предприемат изискваните мерки за опазване на околната среда, да оценяват прилагането на тези мерки и да обезпечават надлежната информираност на обществеността относно състоянието на околната среда.
Агенцията може да си сътрудничи с други органи при обмена на информация, включително с мрежата IMPEL („прилагане на законодателството в областта на околната среда“ − информационна мрежа за законодателството в областта на околната среда, която свързва държавите-членки и Комисията). Държавите-членки са задължени да уведомяват агенцията за основните съставни елементи от техните национални информационни мрежи за околната среда. Освен това, агенцията е отворена и към държави, които не са членки на Европейския съюз.
4. Схема на Общността за присъждане на знака за екомаркировка и одитиране във връзка с околната среда
Съгласно Регламент (ЕИО) № 880/92 (преразгледан с Регламент (ЕО) 1980/2000) относно схема на Общността за присъждане на знака за екомаркировка, знакът за екомаркировка на ЕС може да се присъди на продукти, налични в Общността, които отговарят на определени изисквания за околната среда и на конкретни критерии за екомаркировка. Критериите се определят и преразглеждат от Съвета по екомаркировка на Европейския съюз (СЕЕС), който е отговорен и за свързаните с тях изисквания за оценка и проверка. Те се публикуват в Официален вестник на Европейските общности.
Схемата на Общността за присъждане на знака за екомаркировка е предназначена да популяризира продукти, които имат намалено въздействие върху околната среда, в сравнение с това на други продукти от същата група, и да предоставя точна и научно обоснована информация на потребителите, както и насоки за продуктите. Комисията и държавите-членки трябва да насърчават използването на знака за екомаркировка посредством действия за повишаване на осведомеността и информационни кампании. Те трябва да обезпечават координация между схемата на Общността за екомаркировка и съществуващите национални схеми. През 2005 г. Комисията завърши процеса на оценка на схемата за екомаркировка, в изпълнение на регламента за екомаркировката и публикува окончателните си препоръки, резултати от проучвания и обобщение на резултатите. През февруари 2006 г. Комисията прие решение за утвърждаване на работен план на Общността по отношение на екомаркировката. През юни 2007 г. Комисията прие решение за утвърждаване на екологичните критерии за присъждане на знака за екомаркировка на Общността за сапуните, шампоаните и балсамите за коса.
Регламент (ЕИО) № 761/2001 (заменил Регламент (ЕО) № 1836/93) за допускане на доброволно участие на организации в Схема на Общността по управление на околната среда и одитиране (СОУОСО) въвежда нова схема за подобряване на опазването на околната среда от страна на промишлеността чрез въвеждане на форма за управление на околната среда.
Целта на този регламент е да се насърчи подобрението на екологичните показатели на организациите от всички сектори. Схемата СОУОСО е подложена на оценка от страна на Комисията през 2005 г. посредством проучването EVER (оценка на СОУОСО и знака за екомаркировка за тяхното преразглеждане). На 24 януари 2006 г. Парламентът подписа „Становище на Европейския парламент относно околната среда“, в което се изразява намерението на Европейския парламент да се погрижи дейностите му да отговарят на текущите най-добри практики за управление на околната среда.
5. LIFE+: Финансов инструмент за околната среда
През 2004 г. Комисията предложи нов единен инструмент за финансиране на дейности по околната среда, носещ названието LIFE+ (COM(2004)621). Този инструмент, заменящ съществуващите финансови програми като LIFE, „Urban“, „Програма за НПО“ и „Forest Focus“, ще обхваща периода 2007—2013 г. През март 2007 г. беше постигнато политическо споразумение между Съвета и Парламента относно LIFE+, с което общото финансиране достигна близо 2 милиарда евро за периода 2007—2013 г. (вж. *4.10.8).
6. Международно сътрудничество за околната среда
Стратегическият документ за Европейската политика за съседство (COM(2004)373) съдържа препоръки относно развитието на регионалното сътрудничество и интеграция, като средство за разрешаване на определени въпроси, възникващи на външните граници на разширения ЕС, включително въпроси, свързани с околната среда.
Сътрудничеството с Латинска Америка, Русия и Азия относно аспектите на околната среда се насърчава посредством партньорството ЕС—Латинска Америка—Кариби, Споразумението за партньорство и сътрудничество ЕС-Русия (в сила от 1997 г., включително Съвместната работна програма по въпросите на околната среда), както и стратегията за евро-азиатско сътрудничество. Освен това, съществува сътрудничество с Дунавско-Черноморския регион и евро-средиземноморско партньорство, като и двете допринасят за съхраняването на морската екосистема (*вж. 4.10.5).
Ангажиментът на ЕС спрямо глобалните проблеми на околната среда ясно се вижда от главната роля и активния принос на Общността по време на световната среща на високо равнище на ООН в Йоханесбург през 2002 г. относно устойчивото развитие (вж. *4.10.3), спрямо политическата декларация и плана за изпълнение (за подобряване на достъпа до основни санитарни условия и питейна вода; за ограничаване на загубата на биологично разнообразие и спиране на намаляването на рибните запаси; за минимизиране на вредните въздействия върху човешкото здраве от производството и употребата на химикали до 2020 г.).
7. Европейска стратегия за околната среда и здравето
Съществува силна връзка между лошото здраве и проблемите на околната среда: до 60 000 смъртни случая годишно в големите европейски градове са причинени от дългосрочно излагане на замърсен въздух. Тъй като децата са изложени на рискове, свързани с околната среда, в по-голяма степен в сравнение с възрастните, всяко седмо дете страда от астма. През юни 2004 г. Комисията представи Европейски план за действие в областта на околната среда и здравето 2004—2010 г. (COM(2004)416), състоящ се от точки, чиято цел е подобряване на координацията между секторите здраве, околна среда и изследователска дейност. През юни 2007 г. ЕО публикува средносрочен преглед на плана за действие (COM(2007)314).
8. Лисабонско партньорство за растеж и работни места и опростяване на законодателството на ЕС в областта на околната среда
Стратегията на ЕС за устойчиво развитие изисква взаимното допълване и подсилване между икономическата и социалната политика и политиката в областта на околната среда (вж. *4.10.3). Съобщение COM(97)592 относно „Околна среда и заетост — изграждане на устойчива Европа“ насърчава нови и чисти технологии, следователно поощрява нови стопански възможности. Съобщение COM(2006)70 относно „Преглед на политиката по околната среда — 2005 г.“ подчертава как екоиновациите, технологиите за околната среда и по-доброто регулиране могат да допринесат за постигане на целите на Лисабонската стратегия (COM(2000)330).
Упражняването на „по-добро регулиране“ от страна на Комисията има за цел да благоприятства растежа и създаването на работни места при поддържане на високи нива както на социална закрила, така и на опазване на околната среда, в изпълнение на стратегията на ЕС за устойчиво развитие. Това е подчертано в COM(2005)97 относно „По-добро регулиране за растеж и работни места в ЕС“, принос към ефективното прилагане на Лисабонската стратегия. В този контекст се полагат основно усилия за подготовката и приемането на 7-те тематични стратегии. В онези области, където има съществуваща политика и законодателство, като например в областта на въздуха и отпадъците, тематичните стратегии имат за цел да доведат до опростяване, изясняване на определенията, отстраняване на неяснотите и предлагане на начини за облекчаване на подобреното изпълнение. Доколкото е възможно, за постигането на новите цели на политиките тематичните стратегии използват съществуващите инструменти и политики, вместо нови предложения за политики.
РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Парламентът стои зад голям брой законодателни актове, като например оценки на въздействието върху околната среда, свободен достъп до информация и знака за екомаркировка за продуктите, щадящи околната среда.
В своята резолюция от юли 1998 г. ЕП признава, че използването на данъчни налози върху околната среда би могло да наруши конкуренцията между държавите-членки, въвели екологични данъци и онези, които не са ги въвели, и следователно е желателно въвеждането на подобни данъчни налози да става едновременно от всички държави-членки.
По искане от страна на Парламента, Шестата програма за действие за околната среда (2001—2010 г.) съдържа разпоредби за изброяване и поетапно елиминиране на вредно за околната среда субсидиране, за екологични данъци на съответното национално или общностно равнище, за целите за намаляване на вредните емисии, залегнали в Протокола от Киото, и за тематични стратегии за постигане на приоритетите за околната среда. Цялото законодателство, произлизащо от тематичните стратегии е и/или ще бъде прието посредством процедурата за съвместно вземане на решения. В допълнение към това, изпълнението на цели се преследва и по силата на програмата за намаляване на емисиите на парникови газове, във връзка с оценка от страна на Междуправителствената експертна група относно изменението на климата. Програмата ще насърчава развитието на алтернативни горива и високоефективни превозни средства по отношение на разхода на гориво. Споразумението също предвижда да се разреши въпроса с непрекъснатия ръст на градския трафик и да се положат усилия за подобряване на качеството на градската среда.
Освен това, грижата за околната среда ще бъде канализирана в процесите на Общността за определяне на политиката, за което настоява Парламентът, като ще се обърне специално внимание на повишаването на осведомеността относно околната среда на широката общественост и местните органи.
В отговор на Съобщението относно принципа на предпазните мерки, през декември 2000 г. Европейският парламент прие доклад, призоваващ за по-ясни насоки за прилагането на принципа, поради убеждението, че следва да се извърши позоваване на него винаги, когато условна обективна научна оценка на рисковете покаже съществуването на оправдани страхове за потенциално опасно въздействие върху околната среда или здравето на човека, животните или растенията, което е несъвместимо с достатъчно високо равнище на закрила на Общността. Резолюцията на Парламента обхваща не само определението и обхвата на принципа на предпазните мерки, но също и оценката на риска, управлението на риска, обявяването на риска и доказателствената тежест.
През януари 2005 г. Парламентът прие доклад по собствена инициатива относно Европейския план за действие в областта на околната среда и здравето 2004—2010 г. Парламентът счита, че планът за действие не е достатъчно амбициозен и не насърчава в достатъчна степен превантивните действия. Освен това е възможно той да не предложи никаква добавена стойност за определени държави-членки, където вече има въведена стратегия за „околна среда и здраве“. В допълнение към изложеното, понастоящем Парламентът оценява средносрочния преглед на плана за действие.
В хода на дългите преговори с присъединяващите се държави, Парламентът изигра активна роля по отношение на разширяването като цяло и конкретно на последствията върху околната среда (Семинар на тема „Разширяване и околна среда“, ноември 2003 г.).
С оглед подобряване на законодателната подкрепа за членовете на ЕП, комисията по околна среда към Парламента сключи три рамкови договора с независими изследователски институти. Съгласно условията на тези договори комисията може да иска независимо експертно становище по редица нововъзникващи въпроси, попадащи в нейната област на компетентност.
Y.GOOSSENS
07/2008