Европейска стратегия за горите: рамка
Европейският съюз разполага със значително горско наследство, което се е увеличавало при всяко ново присъединяване. Понастоящем Договорът не съдържа специално правно основание на стратегията за горите на Европейския съюз, но въвежда разпоредби, приложими за сходни политики, множество планове за действие и регламенти, с които се урежда правният й режим.
ЕС е шестата в света по големина горска площ и разполага с разнообразни, добре управлявани гори с висок икономически потенциал. Въпреки това отсъствието на специално насочено към горите правно основание е пречка за появата на истинска европейска политика в областта на горите. Европейската стратегия за горите, която се е развила въпреки отсъствието на специфично правно основание, поставя акцента върху устойчивото развитие и мобилизира множество инструменти, принадлежащи на други политики на Общността, като например политиките за развитие на селските райони, опазване на околната среда, сътрудничество за развитие, хармонизиране на законодателствата, изследователската дейност, статистики и т.н.
ЗНАЧЕНИЕ НА ГОРИТЕ В ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ
В световен мащаб Европейският съюз е един от основните фактори по отношение на горите. Присъединяването на Швеция, Финландия и Австрия през 1995 г. му позволи да удвои горските площи (достигащи 113 милиона хектара, от които 87 милиона хектара продуктивни гори), като същевременно степента на залесеност се увеличи от 21 % на 31 %. С разширяването от 2004 г. горските площи на ЕС-25 се увеличиха с 20 % и надхвърлиха 148 милиона хектара, ако се отчитат само продуктивните гори и 160 милиона хектара, ако се броят горите и други залесени площи. ЕС-25 представлява 6-то горско пространство в света, или с други думи горска площ, равна на тази на Китай или Индонезия. Румъния и България, които се присъединиха през 2007 г., прибавиха към ЕС-27 около 10 милиона хектара допълнителни горски площи.
Самото разпределение между „широколистни“ (55 % от общия брой) и „иглолистни“ гори (45 % от общия брой) отразява екологичното разнообразие с различия според географската дължина и ширина. От Северния полярен кръг до горите в Гвиана преобладаващата част от големите световни екосистеми (умерени, алпийски, средиземноморски, субтропични, тропически и т.н.) са представени в ЕС. Отражение на природните условия, на селскостопанските, пасищни и горски практики, както и на обществения натиск, структурата на горското залесяване и мястото на горите в естествения пейзаж отразяват еволюцията на потребностите от блага и услуги с „многофункционален“ характер, проявявани от обществото по отношение на горите. Различията в положението на „частната собственост“ (35 %) и „държавна собственост“ (65 %), пораждат голямо разнообразие на възможности за управление и лесовъден избор.
Средният размер на държавните гори в ЕС-15 е над 1000 хектара, докато частните са със среден размер 13 хектара. Частните гори се управляват от над 15 милиона горски собственици, които в повечето случаи са дребни, непромишлени собственици и които управляват горите си на принципа на „устойчивостта“. Веригата „гора—дървесина—хартия“ представлява 4,3 % от заетостта в добивния и 3,75 % от заетостта в преработвателния сектор или общо 2,5 % от общата заетост в ЕС, което е равностойно на големи промишлени сектори (химия, машиностроене, транспорт и т.н.). Става дума за повече от 3,5 милиона работни места, често разпръснати в селска среда, които допринасят решително за развитието на селските райони, които често са в неблагоприятно положение и със силно ограничен избор за икономически дейности. Веригата гора—дървесина—хартия 2,2 % в европейския БВП и реализира годишен оборот от над 300 милиарда евро, макар че тези цифри вероятно са занижени, като се има предвид многообразието на дървопреработвателните промишлени отрасли.
В глобален мащаб е налице тенденция към увеличаване на частта на горите от територията на ЕС (тенденция, обратна на тази за площта на използваемите селскостопански земи, които непрекъснато намаляват) с над 450 000 хектара годишно. Това е плод на горските политики за залесяване и презалесяване, установени в Европа от няколко десетилетия насам, както и на едно безспорно „европейско ноу-хоу“ в областта на горите. Този положителен баланс на горския ресурс прави от ЕС изключение в световен мащаб, защото горите в света намаляват с тревожни темпове от около 15 милиона хектара годишно (традиционно тропическите гори, а от известно време и северните гори).
ЕС-25 представлява 20—25 % от световното производство и потребление на дървен материал и производни продукти. ЕС е вторият след Япония консуматор на тропическа дървесина. ЕС, който традиционно е с отрицателен баланс в търговския си обмен с останалата част на света по отношение на дървесината, намали търговския си дефицит от 21 на 7 милиарда евро с последните си разширявания.
ЕС е също важен участник в международното сътрудничество в областта на горите. Съюзът е с най-голям принос в света по отношение на сътрудничеството за развитие на горския сектор (повече от 600 милиона евро годишно — като принос от страна на европейски фондове, Европейски фонд за развитие, годишни бюджетни редове на ЕС и бюджети на държавите-членки) или 40 % от държавните помощи за развитие в областта на устойчивото управление на горите. Освен това с мнозинството си от 33 % ЕС представлява най-голямата група в Международната организация на тропическите гори.
Горското наследство на ЕС в общи линии е стабилно и богато с няколко столетия история и комплексни отношения между човека и природата. Над 85 % от европейските гори са обработени, а 50 % от тях са сертифицирани. Над две трети от европейските гори са категоризирани като полуестествени, като почти 12 % от тях се считат за защитени гори, 30 % от обектите по „Натура 2000“ се намират в гори. Чрез своите престижни училища по лесовъдство Европа е допринесла за обучението на многобройни технически кадри в горското стопанство. Те, от своя страна, са разпространили в цял свят приложните аспекти на „управлението на горите“, определено от гледна точка на устойчивостта.
ЕС официално участва в паневропейските процеси от Страсбург и Хелзинки за защита и „устойчиво управление на горите“. Съюзът, пряко или чрез държавите-членки, е и страна по международни договори в областта на околната среда: Междуправителствен форум на Обединените нации по горите, Рамковата конвенция на Обединените нации за изменението на климата, протокола от Киото, приложен към тази конвенция. На 31 май 2002 г. ЕС ратифицира Протокола от Киото и държите-членки се задължиха да спазват целите за намаляване на емисиите на парникови газове. За целта ЕС създаде Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове, която налага на някои отрасли да ограничат емисиите си до определени квоти (Директива 2003/87/ЕО от 13. октомври 2003 г.). Въпреки това, макар че обезлесяването е причина за близо 20 % от емисии на парникови газове по света, понастоящем Схемата не отчита сектора на горското стопанство, както не предвижда и механизъм, който да позволи складирането на въглерод чрез горски екосистеми.
Наскоро Комисията предложи изменение на Директива 2003/87/ЕО за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (СОМ/208/16 от 23 януари 2008 г.), предложение, което продължава да изключва горския сектор от приложното поле на цитираната директива. И накрая, ЕС участва в работата на конференцията на страните по Рамковата конвенция на Обединените нации за изменение на климата, която се проведе от 3 до 14 декември 2007 г. в Бали. Въпросът за въвеждане на механизъм за разпределяне на усилията в борбата с обезлесяването и въвеждането на стабилно управление на горите бе подробно обсъден, без обаче да се постигне консенсус по темата.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Отсъствието на специално правно основание по отношение на горите в Договора от Рим (дървесината и останалите горски продукти, с изключение на корка, не се цитират сред продуктите по приложение ІІ към Договора) е основната пречка за създаване на Обща горска политика за разлика от положението със селското стопанство (Общата селскостопанска политика) и рибарството (Обща политика в областта на рибарството).
Това не попречи Европейската общност да бъде също толкова активна в областта на горите. Все пак различни действия на Общността в полза на този сектор от 1957 година насам се базират на правно основание, отнасящо се до други политики, като Общата селскостопанска политика, индустриалната политика, политиката за околната среда, политиката за сътрудничество и развитие, търговската политика, сближаването на законодателствата и т.н. Става дума за следните разпоредби от договора за ЕО:
— за горите на Общността:
— членове 37, 158—162 и член 174;
— за тропическите гори:
— член 310 за сътрудничеството със страните от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн и страните от Азия и Латинска Америка, асоциирани към Общността ;
— член 133 за участието на Общността в международното споразумение за тропическите гори.
РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Европейският парламент многократно се е опитвал да поправи този недостатък, включително и през 1993 г. с осъществяването на проекта EUROFOR, който се увенча с публикуване на изследването „Европа и гората“. Това изследване е в основата на първата законодателна инициатива на Европейския парламент в съответствие с член 138б от Договора от Маастрихт (доклада „Томас“ в изменената редакция, гласувана на пленарна сесия през януари 1997 г. в Страсбург). Вследствие на тази инициатива на Европейския парламент през 1998 г. Комисията представи доклад и в края на 1988 г. Съветът прие Резолюция 1999/С 56/01 от 15/12/1998 г. относно „европейска стратегия за горите“ (ОВ С 56, 26.2.1999 г., стр. 1).
Резолюцията на Европейския парламент предвиждаше възможност за създаване на подкомисия „Гори“ в рамките на Парламента и за представяне от страна на Комисията пред Съвета и Европейския парламент на доклад за прилагане на европейската стратегия за горите в срок от пет години. На 3 декември 2003 г. Комисията представи документ за насоките и въпросник за подготовката на въпросния доклад, а на 13 август 2004 г. откри процедура на консултация по същия повод с професионалните организации и други участници в горския сектор.
На 10 март 2005 г. Комисията представи доклада си за прилагането на стратегията за горите (COM(2005) 84 окончателен), придружен с Работен документ на службите на Комисията (SEC(2005) 333), в който подробно се описват предприетите мерки и инициативи през периода 1999—2004 г. Съобщението на Комисията остава в рамките на правното основание, установено от Резолюция 1999/C 56/01 на Съвета от 15 декември 1998 г., и изтъква значението на доброто управление за защитата и устойчивото развитие на горите, както и необходимостта от подобряване на междуотрасловото сътрудничество, координацията и съвместимостта между политиката за горите и другите политики, които имат въздействие върху горите и горското стопанство. От друга страна Работният документ на службите на Комисията е свързан с анализа на приноса на горите и горското стопанство за целите на устойчивото икономическо развитие и конкуретоспособността, формулирани в Лисабон и с целите от Гьотеборг, относно количественото и качественото запазване на природните ресурси.
В своето съобщение Комисията предлага от 2006 г. да се въведе План за действие на ЕС за устойчиво управление на горите. На своето заседание от 30 и 31 май 2005 г. Съветът подкрепи предложенията на Комисията, включително по отношение на Плана за действие, и подчерта, че този план трябва да предложи рамка, която да е в състояние да осигури съответствие между различните предприети мерки в полза на горите и да служи като инструмент за координиране.
Изследването за оценка на доклада на Комисията озаглавено „Перспективи за европейска стратегия за горите“ (Документ PE 355.366 от 04/07/2005 г.), представено в Комисията за земеделие и резвитие на селските райони през юли 2005 г., препоръчва да се изясни и обнови правното основание на европейската стратегия за горите и прави 10 конкретни предложения за истинска Европа на горите. Изследването на Европейския парламент подчертава също, че докладът на Комисията съдържа пропуски по отношение на анализа на някои актуални въпроси, като например вълната от горски пожари в южните държави-членки на ЕС и тревожното намаляване на тропическите гори.
Докладът Kindermann (документ INI/2005/2054), гласуван на пленарна сесия на 16 февруари 2006 г. в Страсбург, препоръчва също така Съветът и Комисията да разгледат по обективен начин възможностите за въвеждане в договорите на ЕС или в проекта за Европейска конституция на специално правно основание и предлага 11 „стратегически елемента“, вдъхновени от изводите от изследването.
В доклада Capoulas Santos (документ INI/2005/2195), вж. също доклад Estrela (документ INI/2005/2192), и доклада Galeote (документ INI/2005/2193) за природните бедствия (пожари, суши и наводнения) Европейският парламент подчертава необходимостта от конкретна програма на Общността за защита на горите, насочена към предотвратяването на риска от горски пожари и адаптирана към особеностите на горите в държавите-членки. Европейският парламент изразява съжаление, че съобщението на Комисията за прилагането на стратегия на ЕС за горите, не поставя акцент върху горските пожари и пренебрегва факта, че пожарите са основната причина за унищожаването на горите. Европейският парламент настоява Планът за действие за горите да включва разпоредби, предвиждащи създаването на Европейски фонд за борба с пожарите или на Фонд за европейското горско наследство, който да подкрепя дейности, насочени към запазване и възстановяване на планини и гори, включени в мрежата „Натура 2000“.
В крайна сметка Планът за действие за горите е приет на 15 юни 2006 г. С продължителност от пет години (2007—2011 г.) той определя обща визия, общи и специални принципи и цели за достигане чрез 18 ключови дейности, разпределени в 4 групи, които Комисията предлага да осъществява съвместно с държавите-членки. Той предвижда и допълнителни дейности, които могат да бъдат осъществявани от държавите-членки с помощта на съществуващи общностни инструменти според специфичните им нужди и приоритети, макар че е възможно да възникне необходимост и от национални инструменти. В същото време обаче Планът за действие не е придружен от финансова подкрепа, поради което заслужи критики от страна на професионалистите в горския сектор, които го окачествиха като план, лишен от съдържание. Докладът за напредъка в прилагането на Плана за горите (вътрешен документ на Комисията) посочва известен напредък, който обаче се ограничава в голяма степен до започването на изследвания (за конкурентоспособността на веригата за дървен материал) и създаването на нови работни групи. Въпреки това е засилено сътрудничеството с помощния орган на Научния и технологичен съвет на Рамковата конвенция на Обединените нации за изменението на климата.
Angel Angelidis
30/06/2008