Пространство на свобода, сигурност и правосъдие: общи аспекти
Темите за визите, убежището и имиграцията понастоящем са включени в Дял ІV от ДЕО и към тях се прилага общностният метод. Полицейското сътрудничество и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси обаче се осъществява по метода на междуправителствените решения. ДФЕС въвежда и други важни промени в тази политика.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Дял IV (членове 61—69)от Договора за създаване на Европейската общност, озаглавен „Визи, убежище, имиграция и други политики, свързани със свободното движение на лица“. Тези разпоредби, въведени с Договора от Маастрихт извън общностния контекст (трети стълб), са включени в ДЕО по силата на Договора от Амстердам и в известна степен попадат в обхвата на системата за вземане на решения в Общността.
Дял VІ от Договора за Европейския съюз, озаглавен „Разпоредби относно полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси“. Тези разпоредби остават извън общностния контекст и са предмет на междуправителствени решения.
ЦЕЛИ
Постепенното изграждане на пространство на свобода, сигурност и правосъдие (ПССП) е предвидено в Договора от Амстердам. То заменя концепцията за правосъдие и вътрешни работи по силата на Договора от Маастрихт. Както бе подчертано от Европейския съвет (Тампере, 15—16 октомври 1999 г.), целта е да се съчетае правото на свободно движение по цялата територия на Съюза с висока степен на защита и правни гаранции за всички.
ПССП започна нов етап в развитието си след подписването на Конституцията през октомври 2004 г. и приемането на Хагската програма през ноември 2004 г. и на Хагския план за действие през юни 2005 г.
ПОСТИЖЕНИЯ
А. Промени по силата на Договора от Амстердам
1. Приложно поле
Групата политики под първоначалното заглавие „Правосъдие и вътрешни работи“ (ПВР) в Договора от Маастрихт са многобройни и разнообразни. Във влезлия в сила на 1 май 1999 г. Договор от Амстердам те се определят в три насоки — свобода, сигурност и правосъдие:
— Свобода, която обхваща свободното движение на лица, убежище и законната имиграция.
— Правосъдие, което обхваща както гражданскоправните, така и наказателноправните въпроси.
— Сигурност, която обхваща и вътрешни, и външни аспекти — тероризъм, престъпност, трафик на наркотици, търговия с хора, незаконна имиграция.
2. Частично включване в общностния подход
Договорът от Амстердам придвижи голяма част от третия стълб от Маастрихт към общностната сфера, особено митническото сътрудничество и съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси (виж раздел C.3). Това включване в общностния подход обаче е само частично, доколкото процедурите за вземане на решения и правомощията на Съда на Европейските общности в тази връзка не следват общите правила съгласно правото на Общността.
а) Процедура за вземане на решения (член 67 ДЕО);
i) През преходния период от пет години:
— правото на Комисията на законодателна инициатива се споделя с държавите-членки (с изключение на няколко области по член 67, ал. 3),
— решенията се приемат от Съвета с квалифицирано мнозинство, с изключение на областите по ал. 3,
— с Парламента се провеждат само консултации;
ii) След преходния период:
— Комисията до голяма степен възвръща монопола си върху законодателната инициатива, докато правото на инициатива на държавите-членки се ограничава до призоваване на Комисията да внесе законодателно предложение до Съвета — молба, която Комисията е длъжна да разгледа (ал. 2),
— някои области стават предмет на съвместно вземане на решения (от Парламента и от Съвета) (ал. 4), а Съветът може да вземе решение (но само единодушно) да приложи същата система и към други области (ал. 2);
б) Компетентност на Съда на Европейските общности (чл. 68);
Компетентността на Съда се ограничава само до обикновеното право съгласно Договора за създаване на Европейската общност.
в) Полицейското сътрудничество и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси остават извън Договора за създаване на Европейската общност и следователно в междуправителствената сфера, макар и да се подчиняват на някои общностни правила;
г) Цялата система е силно усложнена: тя включва три клаузи за гъвкавост, седем допълнителни протокола, 17 декларации на държави-членки, няколко календара за изпълнение на мерките и възможност за по-тясно сътрудничество. Затова прилагането й е извънредно трудно.
Б. Промени след Амстердам
1. Принос на Договора от Ница
Той разширява процедурата за съвместно вземане на решения (член 67, ал. 5):
— с някои мерки във връзка с убежището и бежанците, при условие че Съветът вече е приел законодателство, което да определя общите правила и основни принципи в тази насока,
— със съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси, с изключение на аспектите във връзка със семейното право.
2. Бавен напредък
Европейският съвет в Кардиф (юни 1998 г.) даде указания на Съвета и на Комисията да разработят план за действие, който да представи най-добрия метод за прилагане на новите разпоредби. Планът, одобрен от Европейския съвет във Виена (декември 1998 г.), предвижда календар на приоритетите за срок от две и пет години.
Европейският съвет в Тампере (октомври 1999 г.) подчерта намерението си да превърне ЕС в пространство на свобода, сигурност и правосъдие. Той призова Комисията да разработи табло за оценка, в което да се отбелязва постигнатия напредък и спазването на сроковете. Таблото за оценка, което беше въведено през 2000 г., се актуализира два пъти годишно и преследва три цели: гарантирана прозрачност за гражданите, поддържане на набраната в Тампере на Европейския съвет инерция и установяване на евентуални закъснения.
Срещата на Европейския съвет през декември 2001 г. в Лаекен създаде условия за оценка на постигнатото. В актуализацията на таблото за оценка за втората половина на 2001 г. Комисията направи извода, че положението като цяло е положително, но някои срокове не са спазени, особено по отношение на имиграцията и убежището. Тя отбеляза, че „смяната на стълба“ не е ускорила процеса, а напредък е постигнат във взаимното признаване и в изграждането на редица нови органи за сътрудничество. Съветът като цяло прие тези констатации.
Европейският съвет в Севиля (юни 2002 г.) наблегна на необходимостта от разработване на обща политика в областта на убежището и имиграцията. Той подчерта колко важно е да се предприемат осезаеми мерки за борба с незаконната имиграция и да се управляват външните граници на основата на двата плана за действие, приети в тази област през първата половина на 2002 г.
В края на 2002 г. Комисията отбеляза, че макар тласъкът от Европейския съвет в Лаекен да продължава да дава плодове в някои области, те не компенсират изоставането най-вече по отношение на убежището и имиграцията, независимо от обстоятелството, че в Съвета са внесени всички необходими предложения.
Европейският съвет в Хага на 4—5 ноември 2004 г. прие Хагската програма, чиято цел е да гради върху постигнатото в рамките на изтеклата програма от Тампере. Хагската програма поставя амбициозни цели за следващите пет години. Тя взема предвид провъзгласените в Конституцията цели за изграждане на пространство на свобода, сигурност и правосъдие. Основните стъпки предполагат приемане на мерки за:
— довършване на втората фаза от общата политика в областта на убежището до 2010 г.;
— започване на дебати относно евентуалното създаване на европейски граничен корпус;
— създаване на Шенгенска информационна система второ поколение (или ШИС ІІ, която да заработи до 2007 г.) и визова информационна система (ВИС);
— създаване на Комитет по вътрешна сигурност съгласно разпоредбите на Конституцията;
— въвеждане на Европейската заповед за предаване на доказателства до 2005 г.;
— изграждане на европейска информационна система в областта на полицейските архиви.
Хагската програма е конкретизирана в поредица от мерки в Хагския план за действие, одобрен от Европейския съвет на 16 и 17 юни 2005 г. Хагският план за действие е актуализиран в края на 2006 г. В него се поставят следните цели:
— взаимно признаване на решения по гражданскоправни и наказателноправни въпроси;
— разработване на комплексна миграционна политика на ЕС;
— подобряване на полицейското сътрудничество и по-широко оперативно сътрудничество;
— борба с тероризма и организираната престъпност;
— развитие на външното измерение на правосъдието и вътрешните работи;
— създаване на Шенгенска информационна система от ново поколение;
— разширяване на Шенгенското пространство.
3. Списък на основните правни текстове
а) План за действие на Съвета и на Комисията за оптимални условия за изпълнение на разпоредбите на Договора от Амстердам относно създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие (ОВ ЕС C 19 от 23.01.1999 г., стр. 1)
б) Заключенияна Европейския съвет в Тампере, 15 — 16 октомври 1999 г.
в) Договорза създаването на Европейските общности, (консолидирана версия) (ОВ C 325, 24.12.2002 г.)
Раздел IV (членове 61—69 ДЕО)
— Външни граници
— Политика в областта на убежището
— Имиграция и права на граждани на трети страни
— Борба с измамите и трансграничната корупция
— Борба с трафика на наркотици
— Митническо сътрудничество
г) Договор за Европейски съюз (консолидиран текст) (ОВ C 325 от
24.12.2002 г.)
Трети стълб (Раздел VI ДЕС, (членове 29—42)
— Полицейско сътрудничество
— Съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси
— Борба с организираната престъпност
— Борба с трафика на хора
д) Европейска конституция (ОВ C 310, 16.12.2004 г.)
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Съгласно член 39 от Договора за Европейския съюз, Европейският парламент (ЕП) всяка година провежда разисквания по напредъка в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси. Всъщност, неговият годишен доклад обхваща всичко постигнато в изграждането на пространство на свобода, сигурност и правосъдие.
Европейският парламент изцяло подкрепя създаването на ПССП. Ролята му може да се проследи едновременно в следните насоки:
— да законодателства чрез участие в процеса на съвместно вземане на решения,
— да дава тласък в инициативи за нови проекти,
— да упражнява контрол, като наблюдава спазването на сроковете за приемане на текстове и тяхната съвместимост с гражданските свободи.
Парламентът отбелязва, че създаването на такова пространство днес е един от главните приоритети на европейската интеграция. Той смята, че е жизнено важно да се постигне равновесие между целите на свободата, сигурността и правосъдието и зачитането на основните права и свободи на гражданите. Парламентът обаче е на мнение, че като представител на народите на ЕС, и без да се засягат официалните му правомощия, следва да участва в приемането на всички мерки, включително на приетите в рамките на третия стълб. ЕП подчертава отрицателните последици от разделението между първия и третия стълб за създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, включително сериозната липса на парламентарен контрол. Според него сътрудничеството със Съвета е недостатъчно. ЕП се надява, че в процеса след Ница процедурата за съвместно вземане на решения ще се разшири, за да обхване всички области в правосъдието и вътрешните работи. Европейският парламент категорично подкрепя промените, които Договорът за функционирането на Европейския съюз и особено член 294 от него ще внесе в областта на свободата, сигурността и правосъдието, благодарение на правомощията за съвместно вземане на решения по почти всички въпроси във връзка с ПССП. Също така повечето решения в Съвета ще се вземат с квалифицирано мнозинство, което ще ускори развитието на ПССП.
ЕП изразява критично отношение към сегашната система, която насърчава случайните инициативи по предложение на държавите-членки, вместо последователни и внимателно подготвени предложения от стратегическа гледна точка.
Що се отнася до общата политика в областта на убежището и имиграцията, ЕП отбелязва, че прехвърлянето на тази област от третия към първия стълб в рамките на Договора от Амстердам не е повишило ефективността и изразява съжаление, че все още съществуват твърде много пречки в Съвета.
Основни резолюции на Европейския парламент:
— Резолюция от 27 октомври 1999 г. за срещата на Европейския съвет в Тампере
— Резолюция от 10 март 2003 г. относно постигнатия през 2002 г. напредък в създаването на ПССП
— Резолюция от 19 декември 2003 г. за резултатите от Междуправителствената конференция
— Резолюция от 11 март 2004 г. за постигнатия през 2003 г. напредък в създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие (ПССП)
— Резолюция от 8 юни 2005 г. за постигнатия през 2004 г. напредък в създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие (ПССП) (членове 2 и 39 ДЕС)
— Резолюция от 30 ноември 2006 г. за постигнатия напредък в създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие (ПССП) (членове 2 и 39 ДЕС)
— Резолюция от 21 юни 2007 г. за пространството на свобода, сигурност и правосъдие: Стратегия за външното измерение, План за действие за изпълнение на Хагската програма (2006/2111(INI))
Joanna Apap
July 2008