Икономическо и социално сближаване

Началото на регионалната политика на ЕС се поставя през 1975 г. чрез създаването на ЕФРР, макар че механизми за солидарност като Европейския социален фонд и ФЕОГА са предвидени още от Договора от Рим. Целта на тази политика, която се финансира от няколко инструмента, сред които ЕФРР, пакет Делор І, пакет Делор ІІ и Програма 2000, е да намали неравенството между нивата на развитие на различните региони.

ПРАВНО ОСНОВАНИЕ

Членове 158—162 от Договора за създаване на Европейската общност (дял XVII), въведени чрез Единния европейски акт.

ЦЕЛИ

1. Основни цели

В съответствие с определението на член 158 икономическото и социално сближаване, което е от съществено значение за „цялостното хармонично развитие на Общността“, има за цел намаляването на „неравенството между нивата на развитие на различните региони“, тоест на „изостаналостта на най-необлагодетелстваните региони“, включително селските райони.

2. Средства на действие

За да постигне определените цели, договорът предвижда:

— координация на икономическите политики;

— прилагане на политиките на Общността, по-конкретно осъществяване на вътрешния пазар;

— използване на съществуващите структурни фондове (Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието, секция „Ориентиране“; Европейски социален фонд; Европейски фонд за регионално развитие) и създаването на Кохезионен фонд.

ПОСТИЖЕНИЯ

А. Историческо развитие

Договорът от Рим не предвижда създаването на регионална политика, а само на механизми на солидарност под формата на два структурни фонда: Европейски социален фонд (*4.9.2.) и Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието, секция „Ориентиране“ (*4.2.5.).

Регионалната политика се въвежда едва след първото разширяване на Общността (през 1973 г.), чрез създаването през 1975 г. на Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР). Дълго време обаче фондът разполага със скромни средства, което е пречка той да упражнява реално влияние.

Б. Възход на регионалната политика (1988—1999 г.)

1. Стимулиращият ефект на Единния европейски акт

Единният европейски акт (1986 г.) превръща икономическото и социално сближаване в ново правомощие на Общността и определя неговите цели и средства. По отношение на средствата Актът поддържа преди всичко системно използване на структурните фондове и за целта предвижда осъществяване на реформа на правилата за тяхното функциониране.

Посочената реформа се въвежда чрез Регламент (ЕИО) № 2052/88 на Съвета (разпоредбите по прилагането се съдържат в Регламент (ЕИО) № 4253/88). Основополагащите принципи на новите правила са:

— съсредоточаване на средства по цели и по региони;

— партньорство между Комисията, държавите-членки и органите на регионално управление при планирането, прилагането и контрола на дейностите;

— програмиране на дейностите;

— допълняемост между общностния и националния принос.

Новата нормативна уредба се придружаваше от значително финансово усилие. През същата 1988 г. Европейският съвет дава принципното си съгласие за набор от икономически мерки, наречен пакет Делор І, който предвижда удвояване на средствата, предоставяни от структурните фондове за следващите пет години (вж. Обобщената таблица в края на документа).

2. Развитието след Договора от Маастрихт

а) Приносът на договора

Договорът от Маастрихт предвижда:

— на всеки три години Комисията да внася в Съвета и Европейския парламент доклад относно осъществения напредък в реализирането на икономическото и социално сближаване (член 130б, втора алинея);

— възможност за „специфични действия“ извън структурните фондове (член 130б, трета алинея);

— създаване на Кохезионен фонд (член 130г, втора алинея);

Освен това Договорът реформира процедурите за вземане на решения, като въвежда необходимостта от получаване на одобрение при гласуването на общите правила (член 30г, първа алинея).

б) Ново и съществено увеличаване на средствата, предоставяни от структурните фондове

След подписването на Договора от Маастрихт Комисията предлага значително увеличаване, известно под името пакет Делор ІІ. Европейският съвет от Единбург през декември 1992 г. одобрява само част от предложенията и предвижда разходите да бъдат разпределени във времето. Положеното усилие все пак е съществено. Отпуснатият бюджетен пакет за структурните действия като цяло за период от шест години (1994— 1999 г.) се определя на 208 милиарда екю.

в) Съществена реформа на структурните фондове

Одобрена през юли 1993 г. от Съвета (Регламент (ЕИО) № 2018/93 за изменение на Регламент (ЕИО) № 2052/88), тя отговаря на двойна загриженост: включване на всички действия от структурно естество в обща стратегия за борба срещу безработицата и развитието на най-необлагодетелстваните региони. Тя съдържа следните изменения:

— приспособяване на приоритетните цели на фондовете към протичащите икономически промени и изменение на Европейския социален фонд, което да засяга определянето на политическите насоки и приемането на стратегически подход;

— изменение на процедурата за съставяне на списъци, отансящи се до зоните, за които е допустимо финансиране в рамките на цели 2 и 5б;

— опростяване на процедурите за програмиране (единни документи за програмиране);

— укрепване на „партньорството“ и по-конкретно на сътрудничеството с икономическите и социални събеседници;

— засилване на предварителната оценка, на контрола и последващата оценка на структурните действия;

— вземане под внимание в по-голямата степен на принципа на допълняемост;

— акцент върху опазването на околната среда, в съответствие с принципа за „устойчивост“;

— насърчаване на равенството между мъжете и жените;

— засилено участие на Европейския парламент при прилагането на структурните политики.

г)Създаване на Кохезионен фонд

Предвиден от Договора от Маастрихт, този фонд се създава през март 1994 г. (*4.5.3.).

В. Скорошни решения и перспективи

1. Нова реформа на структурните фондове

Въз основа на общите насоки, изразени от Комисията в Програма 2000 (юли 1997 г.) и уточнени в предложенията й от март 1998 г., Европейският съвет на среща в Берлин през март 1999 г. одобрява нова реформа на структурните фондове (Регламент (ЕИО) № 1260/99 на Съвета). Тази реформа цели:

— по-голямо съсредоточаване на помощите;

— опростяване и децентрализация на функционирането на фондовете;

— укрепване на ефикасността, както и на оценката и контрола;

— консолидиране на принципа на допълняемост.

Финансовият инструмент за ориентиране на рибарството (ФИОР *4.4.3.) по същия повод се превръща в пълноправен фонд — Европейски фонд за рибарството.

2. Ново финансово усилие

Паралелно същият Европейски съвет в Берлин одобрява отпускането на 213 милиарда евро за структурни действия за периода 2000—2006 г., от които 7 милиарда евро се насочват за новия Инструмент за структурни политики за предприсъединяване (ИСПА). Създаването на фонда, чието предназначение, между другото, е да улесни приспособяването на държавите от Центарална и Източна Европа, кандидатки за членство в Съюза, е одобрено от Европейския съвет през декември 1997 г. в рамките на Програма 2000 (*6.3.1.).

Г. Стратегически насоки на кохезионната политика след 2007 г. (*4.5.2)

Новата реформа на политиката за сближаване, за която са предоставени общо 308 милиарда евро, цели да направи структурните действия:

— по-добре ориентирани към стратегическите насоки на ЕС (ангажиментите от Лисабон и Гьотеборг за конкурентоспособна и устойчива икономика, изградена върху познанието, европейската стратегия за заетост);

— концентрирани в по-голяма степен върху най-необлагодетелстваните региони, като същевременно изпреварва еволюцията в останалата част на ЕС;

— по-децентрализирани и приложени по опростен, по-прозрачен и по-ефикасен начин.

Д. Изменения, въведени с Договора от Лисабон

Договорът, подписан в Лисабон на 13 декември 2007 г., който предстои да бъде ратифициран, внася следните изменения (така, както са отразени в консолидираните версии на Договора за Европейски съюз (ДЕС) и Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС):

— въвеждането на понятието за „териториално сближаване“ и признаването му за цел на Съюза (член 3, параграф 3 от ДЕС);

— включване на „териториалното сближаване“ в областите на споделена компетентност на Съюза (член 4, параграф 2, буква в) от ДФЕС);

— заменяне на одобрението с обикновена законодателна процедура — съвместно вземане на решения — (член 177 от ДФЕС) при гласуване на общите правила, приложими по отношение на структурните фондове;

— признаване на Хартата на основните права на ЕС (въпреки че тя не е включена в договора) на „националната идентичност на държавите-членки и организацията на обществените им структури на национално, регионално и местно равнище“;

— прилагане на принципа на субсидираност не само при определяне на отношенията между европейските институции и държавите-членки, но и по отношение на органите на местно и регионално управление (член 5, параграф 3 от ДЕС);

— въвеждане на разпоредба, засягаща жалбите до Съда на ЕО във връзка с нарушаване на принципа на субсидираност, която предвижда, че „Комитетът на регионите също може да завежда такива искове срещу законодателни актове, за чието приемане Договорът за функционирането на Европейския съюз предвижда консултация с него“ (член 8 от протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидираност и на пропорционалност);

— засилване на разпоредбите за най-отдалечените региони (член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС), като се отчита тяхното специфично структурно, икономическо и социално положение.

РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

Европейският парламент неизменно подкрепя икономическото и социално сближаване в качеството му на съществен фактор за съхраняването на ценностите на Съюза. Това позволи консолидирането на позицията му на основен елемент за европейското изграждане, чието значение се равнява на това на общия пазар и Икономическия и паричен съюз. В този контекст Парламентът защити идеята, че средствата, отпуснати за целта, следва да достигнат равнище, достатъчно да гарантира ефикасността на тази политика. ЕП категорично подкрепи и предложенията, считани за необходимия минимум, за увеличаване на средствата, предоставени на структурните фондове.

При осъществяването на реформата от 1993 г. Парламентът се намеси, като изтъкна необходимостта от достатъчно финансиране. През юли 1993 г. ЕП успя да постигне въвеждането от Европейската комисия на Етичен кодекс при прилагането на структурната политика, който е тясно свързан с установяването на „общностни рамки за подкрепа“ (*4.5.2), както и с тяхното прилагане и оценка. В рамките на Етичния кодекс беше проведен диалог, в течение на който Парламентът се произнесе в подкрепа на два проекта на Комисията: система за рекламиране на структурните дейности на Общността и регламент относно възстановяването на средства, инвестирани по проекти, за които са установени нарушения.

ЕП съумя да утвърди позицията си и при реформата от 1999 г. благодарение на новото си правомощие да дава одобрение за общите правила за структурните фондове. Позицията му, изразена по-конкретно в резолюция на Парламента от 19 ноември 1998 г., в голяма степен беше взета под внимание от Съвета, което му позволи да даде одобрението си (6 май 1999 г.). По отношение на гласуването на мерките по прилагане, Парламентът предварително получи право на съвместно вземане на решение, което му беше предоставено чрез Договора от Амстердам. Етичният кодекс беше разширен съвместно с Комисията спрямо всички структурни инструменти (6 май 1999 г.).

Благодарение на духа на сътрудничество ЕП успя да получи увеличение на финансовите ресурси за периода 2007—2013 г., предназначени за териториалното сближаване, цел, която е от съществено значение в контекста на разширяването. Парламентът представи също няколко предложения, които допринесоха за обогатяването на текста на новия Регламент (ЕО) № 1083/2006, като поставиха акцент върху:

— изричното посочване на необходимостта да се подобри достъпа до фондовете за лицата с увреждания;

— укрепване на принципа на партньорство, според който всяка подходяща организация, представляваща гражданското общество, екологичните партньори, НПО и организациите, отговорни за насърчаването на равенството между мъжете и жените, могат да участват в преговорите за създаване на партньорство в областта на структурните фондове;

— укрепване на екологичното измерение, по-конкретно на устойчивото развитие, в управлението на структурните фондове и въвеждане на нов член, който да гарантира, че това измерение винаги ще бъде вземано под внимание.

ЕП винаги е играл активна роля във всички фази, предшестващи подписването на Договора от Лисабон. По този начин Парламентът успя да постигне задоволителни резултати в редица области и по-конкретно:

— въвеждането на понятието за „териториално сближаване“;

— заменянето на одобрението от процедура по съвместно вземане на решение при гласуването на общите правила, приложими по отношение на структурните фондове;

— уточняване на определението на принципа на субсидиарност;

— укрепване на специфични разпоредби за най-отдалечените региони.

По този начин ЕП успя да консолидира законодателните си правомощия, които с времето претърпяха положително развитие:

— Единен европейски акт: сътрудничество със Съвета при гласуването на мерки за приложение на общите правила;

— Договор от Маастрихт: одобрение при гласуването на общите правила;

— Договор от Амстердам: процедура на съвместно вземане на решения при гласуването на мерките за прилагане на общите правила;

— Договор от Лисабон: процедура за съвместно вземане на решения със Съвета при гласуването на общите правила.

ОЦЕНКА НА СРЕДСТВАТА, ПРЕДНАЗНАЧЕНИ ЗА СТРУКТУРНИТЕ ФОНДОВЕ

	1988—1992 г. (ЕС-12)	1993—1999 г. *(ЕС-12—ЕС-15)**	2000—2006 г. (ЕС-15—ЕС-25)**	2007—2013 г. (ЕС-25—ЕС-27)*
Бюджет на ЕС (в милиарди евро)	481	683	687	862
Бюджет на структурните фондове (в милиарди евро)	111	208	213	308
% от бюджета на структурните фондове по отношение на бюджета на ЕС	24 %	31 %	31 %	35,7 %

*Присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция през 1995 г.
** Присъединяване на Кипър, Чешката република, Естония, Унгария, Латвия, Литва, Малта, Полша, Словакия и Словения през 2004 г.
*** Присъединяване на България и Румъния през 2007 г.

Ивана Кацарова,
07/2008