Социална политика и политика по заетостта: общи принципи
Социалното измерение на европейската интеграция се е развило в значителна степен през годините и е ключов аспект от Лисабонската стратегия, която цели повишаване на конкурентоспособността и икономическия ръст на Европа, като същевременно създава „повече и по-добри работни места и по-голямо социално сближаване“.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
— Член 2 от Договора за създаване на Европейския съюз;
— Членове 2, 3, 13, 39—42, 125—130 и 136—148 от Договора за ЕО.
ЦЕЛИ
Насърчаване на заетостта, подобряване на условията на живот и труд, подходяща социална закрила, социален диалог, развитие на човешките ресурси с оглед високо и устойчиво равнище на заетост и борба с изключването от социалния живот са основните цели на Общността и държавите-членки в социалната област и в областта на заетостта, съгласно Член 136 от Договора за ЕО.
ПОСТИЖЕНИЯ
А. От Договора от Рим до Договора от Маастрихт
За да могат работниците и техните семейства изцяло да се възползват от правото на свободно придвижване и търсене на работа на общия пазар, Член 42 (първоначално Член 51) от Договора от Рим вече предвижда Съветът да приеме необходимите мерки за координиране на системите за социално осигуряване на държавите-членки. Това е правното основание за приемането на два регламента на Съвета през 1958 г., по-късно заменени от Регламент (ЕИО) 1408/71, който дълго време е основният инструмент на правото на ЕО в тази област (*4.9.4.). Социалните аспекти във връзка с интеграцията на европейските пазари на труда също са уредени в дял III от част III от Договора от Рим. Съгласно членове 136 и 140 (членове 117—118) държавите-членки изразяват увереност, че подобрени условия на работа и живот биха възникнали от функционирането на общия пазар и те се ангажират да си сътрудничат в областите заетост, трудово право и условия на труд, професионално обучение, социално осигуряване, здравословни и безопасни условия на труд, социален диалог. Член 141 (член 119) отстоява принципа на равно заплащане за мъжете и жените за еднаква работа и пряката му приложимост бе призната от Съда на ЕО. Европейският социален фонд, предвиден в Членове 146—148 (Членове 123—125), е посветен на подобряването на мобилността и професионалните възможности на работниците (*4.9.2.).
Очакванията за всеобщо благополучие, благодарение на общия пазар, много скоро се придобиват обратен знак, поради нарастващото осъзнаване на структурния дисбаланс и неравномерния растеж, които засягат заетостта в Европа и от своя страна довеждат до по-активна социална политика на общностно равнище. През 1974 г. Съветът приема Първата програма за социално действие. Впоследствие са приети редица директиви за здравословните и безопасни условия на труд, равното третиране на жените и мъжете и правата на защита на заетостта, но изискването за гласуване с единодушие в Съвета парализира напредъка в други сфери.
Единният европейски акт (ЕЕА) въвежда Член 137 (118A), който предвижда хармонизиране на здравословните и безопасни условия на труд, основно с оглед на избягването на „социален дъмпинг“. Действайки с квалифицирано мнозинство, в сътрудничество с Европейския парламент, Съветът приема няколко директиви, които залагат минимални изисквания в тази област. ЕЕА въвежда и възможността социалните партньори на европейско равнище да договарят колективни трудови договори и установява общностна политика за икономическо и социално сближаване.
С наближаването на декември 1992 г. се увеличава консенсусът относно нуждата да се обърне повече внимание на социалните аспекти във връзка със завършването на вътрешния пазар. След дълги обсъждания се приема Хартата на Общността за основните социални права на работниците (Социална харта) на срещата на високо равнище в Страсбург през декември 1989 г. от държавните и правителствените ръководители на 11 държави-членки, като Великобритания не участва. Базирана на Социалната харта на Съвета на Европа и конвенциите на Международната организация на труда (МОТ), тя е приета под формата на политическа декларация, но изисква от Комисията да изложи Програма за социално действие, която да я съпътства. Програмата за действие, която предлага 47 отделни инициативи, се прилага бавно, особено що се отнася до обвързващи правни актове. Директива 91/533/ЕИО на Съвета за задължението на работодателя да запознава работниците и служителите с условията, приложими към трудовия договор или трудовото правоотношение и някои директиви относно здравословните и безопасни условия на труд на служителите (*4.9.5.) си струва да бъдат припомнени.
С подписването на Договора от Маастрихт, насърчаването на високо равнище на заетостта и социалната защита е официално представено като една от задачите, възложени на Европейската общност от държавите-членки. По време на междуправителствената конференция обаче се оказва невъзможно да бъде постигнато споразумение от всички 12 държави-членки за иновациите, които следва да бъдат въведени в главата за социална политика в Договора за ЕО. В частност, Великобритания не е склонна на значителни промени. Другите 11 държави-членки решават да продължат, като сключат Споразумение за социална политика и като подпишат, заедно с Великобритания, Протокол № 14 от Договора за създаване на Европейския съюз, към който е приложено споразумението и който гласи, че „единадесет държави-членки [...] желаят да продължат по пътеката, прокарана в Социалната харта от 1989 г.“, като по този начин изключват Великобритания. Споразумението съдържа някои значителни нововъведения, като по-амбициозна формулировка на целите на социалната политика и значително усилване на ролята на социалните партньори на равнището на Общността (*4.9.6.). Съветът получава правомощието да приема директиви, определящи минимални изисквания в няколко нови сектора: той следва да действа в съответствие с процедурата на сътрудничество в областите на подобряване на работната среда за защита на служителите, условия на труд, информиране и консултиране с работниците, равни възможности за мъжете и жените на пазара на труда и равно третиране на работното място и професионална интеграция на хора, които са изключени от пазара на труда, като се изисква единодушие при вземане на решение за социалното осигуряване и социалната защита на работниците, защита на работниците, когато се прекратява техният трудов договор, представителство и колективна защита на интересите на работниците и работодателите, условия на труд за граждани на трети държави, които пребивават законно в Общността, и финансова помощ за насърчаване на заетостта и създаването на работни места, без да се засягат разпоредбите, свързани със социалния фонд.
Б. Договорите от Амстердам и Ница
Неудобната ситуация, при която съществува двойно правно основание за действие в областта на социалната политика в рамките на Европейската общност, е окончателно преодоляна с подписването на Договора от Амстердам, когато всички държави-членки, включително Великобритания, постигат съгласие за интегрирането на Споразумението за социална политика в текста на Договора за ЕО с някои малки изменения (Членове 136—145). Процедурата на съвместно вземане на решения заменя сътрудничеството в член 137. Съгласно нова алинея в член 137(2), мерките, предназначени за насърчаване на сътрудничеството между държавите-членки за борба срещу социалното изключване, биха могли да бъдат приети чрез съвместно вземане на решение. Обхватът на общностното действие за насърчаване на равни възможности между мъжете и жените е разширен.
Процедурата на съвместно вземане на решения също е разширена с разпоредби, свързани с Европейския социален фонд (*4.9.2.), свободното движение на работници и социалните осигуровки за работници — мигранти в Общността (*4.9.4.).
Новият член 13 от Договора за ЕО предоставя на Общността компетентността да „предприеме подходящо действие за борба с дискриминацията, основана на пол, расов или етнически произход, на религията или убежденията, на увреждане, възраст или сексуална ориентация“, като изисква от Съвета да действа единодушно след консултация с Европейския парламент. На тази основа скоро са приети две директиви: Директива 2000/43/EО „относно прилагането на принципа на равно третиране на лица без разлика на расата или етническия произход“ и Директива 2000/78/EО за „създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите“.
Сред основните нововъведения, въведени от Договора от Амстердам, е и стартирането на Европейската стратегия по заетостта (ЕСЗ). В началото на 1990 г. няколко държави-членки имат много високи равнища на безработица, която има опасност да се развие в постоянна характеристика на европейските пазари на труда. Държавните и правителствените ръководители са осъзнали в този момент необходимостта да потърсят заедно решения и по време на Срещата на Европейския съвет в Есен през декември 1994 г. те се ангажират да координират по-добре своите национални политики. Договорът от Амстердам добавя насърчаването на високо равнище на заетостта към списъка с целите на ЕС и прехвърля на Европейската общност отговорността за поддържане и допълване на дейностите на държавите-членки, за насърчаване на сътрудничеството между тях и за развитие на „съгласувана стратегия“.
Европейската стратегия по заетостта (членове 125—130 от Договора за ЕО) е базирана на отворен метод на координация, чийто ключови компоненти са общите насоки по заетостта (приети от Съвета по предложение на Комисията, след заключенията на Европейския съвет за ситуацията със заетостта в Общността и след консултация с Парламента), националните програми по прилагане на тези насоки, съвместен годишен доклад от Съвета и Комисията за състоянието на заетостта и за прилагането на насоките по заетостта и, ако счете за уместно, препоръки на Съвета до държавите-членки (*4.9.3.). По време на срещата на високо равнище в Амстердам през юни 1997 г. е решено новите разпоредби за ЕСЗ да бъдат приложени незабавно, без да се чака влизането в сила на целия изменящ Договор и насоките по заетостта за 1998 г. се приемат от Съвета след специалната „среща на високо равнище по заетостта“ в Люксембург през ноември 1997 г.
Подписването на Договора от Ница е доста заблуждаващо за тези, които очакват съществен напредък в социалния сектор. Всъщност се създава Комитет за социална закрила (член 144), който да насърчава сътрудничеството в политиките в областта на социалната защита между държавите-членки и Комисията, но всички предложения за разширяване на процедурата на съвместно вземане на решения се отхвърлят. Приети са само няколко дребни изменения, включително така наречената клауза „passerelle“ по член 137, която разрешава на Съвета единодушно да вземе решение да прилага съвместното вземане на решения в областите на защита на работниците, когато техният трудов договор е прекратен, представителство и колективна защита на интересите на работниците и служителите, и условията на труд за граждани на трети държави, които законно пребивават на територията на Общността. Модернизацията на системите за социална защита се добавя към списъка на секторите, в които Общността ще насърчава сътрудничеството между държавите-членки.
Овен това, по време на срещата на високо равнище в Ница, ръководителите на ЕС, Европейската комисия и Европейският парламент обявяват Харта на основните права на Европейския съюз, изготвена от специално събрание. Срещата на върха отбелязва и важна крачка в развитието на стратегия на Европейския съюз срещу бедността и социалното изключване.
В. Социалната политика и политика по заетостта в рамките на Лисабонската програма
Макар да постигат съгласие за стратегия, насочена към превръщане на Европейския съюз в най-конкурентната икономика в света и постигане на пълна заетост до 2010 г., по време на извънредната среща на Европейския съюз в Лисабон през март 2000 г., държавните и правителствените ръководители признават и това, че икономическият растеж не е достатъчен сам по себе си за борба срещу бедността или опасността от социално изключване и се ангажират да подобрят сътрудничеството в тази област. Те решават, че подходящи цели следва да бъдат заложени от Съвета до края на годината и се съгласяват, че политиките за борба срещу социалното изключване следва да бъдат базирани на отворен метод на координация, който обединява национални планове за действие, и програма, представена от Комисията, за насърчаване на сътрудничеството в тази област. В същото време Европейският съвет подчертава, че Европейските системи за социална закрила следва да бъдат модернизирани, така че да гарантират тяхната устойчивост, и призовава за по-голямо сътрудничество в областта на пенсиите.
По-късно тази година, на срещата на високо равнище в Ница, е приета Програма на Европейската социална политика до 2005 г., на основание на Съобщение на Комисията СOM (2000) 379, с оглед на превръщането на политическите ангажименти, поети в Лисабон, в конкретно действие и модернизация на европейския социален модел. В сърцевината на Програмата е идеята да „се гарантира положителното и динамично взаимодействие на икономическата политика, политиката по заетостта и социалната политика“. Решава се, че напредъкът по прилагането на Програмата следва да бъде разглеждан от Европейския съвет ежегодно на неговата пролетна среща. Държавните и правителствените ръководители също одобряват целите, приети от Съвета в борбата срещу бедността и социалното изключване, и приканва държавите-членки да представят до юни 2001 г. техните национални планове за действия, обхващащи двегодишен период и да определят показатели и механизми за наблюдение, които са в състояние да измерват напредъка.
През 2003 г. бе решено отвореният метод на координация да се разпростре върху здравеопазването и дългосрочното полагане на грижи и да се направят опити за опростяване на трите процеса на сътрудничество в областта на социалната закрила в едно проявление, процеса на социална закрила и социално включване, с един цялостен годишен доклад и няколко крайни цели.
След средносрочния преглед и реформата от Лисабонската стратегия, социалната политика и политиката по заетостта също претърпяха някои адаптации. От 2005 г. насоките по заетостта са опростени в цялостни насоки за растеж и работни места заедно с обширни насоки за икономическата политика. Процесът е реорганизиран на тригодишен цикъл, през който насоките остават непроменени, за да се даде възможност за средносрочен подход.
С оглед на подобряването на качеството и последователността на общото социално-икономическо управление на ЕС, графикът на Процеса по социална закрила и социално включване също е преориентиран около графика, определен за базирани на Договора инструменти за съгласуване на икономическата политика и политиката по заетостта, като пълната синхронизация следва да започне от 2006 г. Националните стратегии за социална закрила ще обхващат същия тригодишен период, както националните програми за реформа, считано от 2008 —2010 г.
Приета е нова Социална програма 2006 —2010 г., която да съпътства преработената Лисабонска стратегия и да подпомогне социалното измерение на икономическия растеж (COM (2005) 33). Програмата се съсредоточава върху две приоритетни области: движение към повече и по-добри работни места (чрез ЕСЗ, ЕСФ, социален диалог и модернизация на законодателството на Общността в областите на информираност и консултация с работниците, социално осигуряване и здравословни и безопасни условия на труд) и постигане на по-сплотено общество (чрез увеличаване на ефективността на ОМК (Отворен метод на координация), борба със социалното изключване и насърчаване на разнообразието и недискриминацията).
Г. Последните разработки
Предприети са стъпки и в контекста на повторно стартираната Лисабонска стратегия за растеж и работни места за въвеждане на по-голяма последователност във финансирането от ЕО в областта на заетостта и социалните въпроси. Създадена е Програма на Общността за заетост и социална солидарност, наречена PROGRESS, за периода 2007—2013 г., която да поддържа изпълнението на целите на Европейския съюз в социалната област чрез аналитични дейности, взаимно обучение, осведоменост и разпространяване на проекти или поддръжка на участници, чиято работа допринася за реализирането на Европейската социална политика. PROGRESS обхваща следните пет области на намеса: i) заетост, ii) социално включване и закрила, iii) условия на труд, iv) борба с дискриминацията и iv) равенство между половете, с общо разпределени 743,25 милиона евро за посочения срок. Тя замества съществувалите преди това общностни програми и бюджетни линии в тези сектори и допълва действието на Европейския социален фонд, като подкрепя инициативи с ясно европейско измерение или добавена стойност.
През 2007 г. е създаден Европейският фонд за приспособяване към глобализацията, за да предостави подкрепа за работници, които са останали без работа вследствие на променящите се тенденции на световната търговия. Той съфинансира активни мерки за заетост като парични помощи при търсене на работа и преместване, консултиране, обучение и помощ при самонаемане или създаване на бизнес.
На Европейския съвет през пролетта на 2008 г. (Брюксел, 13—14 март 2008 г.) бе пуснат в действие вторият цикъл от обновената Лисабонска стратегия и бяха потвърдени както заварените интегрирани насоки за растеж и работни места, така и общите цели на ОМК за локална закрила и социално включване за периода 2008—2010 г.
През юли 2008 г. Европейската комисия публикува предложение за обновена Социална програма за 2008—2010 г., „Възможности, достъп и солидарност в Европа на 21-ви век“, с оглед приспособяването на европейската социална политика към новопоявяващите се предизвикателства (COM (2008) 412). Установени са седем приоритетни области, където следва да бъдат преразгледани средствата за действие на Общността: деца и младежи, особено що се отнася до образование и закрила от риска от бедност; насърчаване на заетостта в международен глобален контекст; мобилност; равен достъп до качествено здравеопазване за застаряващото население; борба с бедността и социалното изключване чрез активни мерки; борба с дискриминацията и насърчаване на равенството между половете; закрила на европейските ценности в международен план. Съобщението е придружено от предложение за директива на Съвета за прилагането на принципа на равно третиране между лицата, независимо от религията или убежденията, увреждане, възраст или сексуална ориентация извън областта на трудовите правоотношения и предложение за директива за прилагането на правата на пациентите в трансграничното здравеопазване.
Следва да бъде припомнено, че 2007 г. бе чествана като „Европейска година на равните възможности за всички“, като 2010 г. е обявена за „Европейска година на борбата срещу социалното изключване и бедността“.
Договорът от Лисабон би позволил допълнителен напредък в консолидирането на социалното измерение на европейската интеграция. Проектодоговорът за Европейския съюз набляга на ключовата роля на човешките права и демократичните ценности в ЕС (член 2), както са споменати и неговите социални цели, сред които са пълна заетост, солидарност между поколенията и защита на правата на детето (член 3); член 6 признава на Хартата на основните права същата обвързваща сила като на Договорите. В Договора за функционирането на Европейския съюз е въведена „хоризонтална социална клауза“, кочто гласи: „при определянето и осъществяването на своите политики и дейности Съюзът взема предвид изискванията, свързани с насърчаването на висока степен на заетост, с осигуряването на адекватна социална закрила, с борбата срещу социалното изключване, както и с постигане на високо равнище на образование, обучение и опазване на човешкото здраве“ (член 9).
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
ЕП винаги е бил активен в разработването на дейността на Общността в областта на заетостта и социалната политика, с оглед засилване на европейския капацитет за борба с безработицата, подобряване на условията на труд и живот за бедните и социално изключените, и осигуряване на равни възможности за жените и мъжете. Въпреки че ролята на ЕП дълго време е само консултативна и надзорна, той приема много решения през 60-те, 70-те и 80-те години на 20-ти век. От една страна, Парламентът подкрепя различните предложения на Комисията, от друга страна, той призовава за по-активна политика на Общността в социалната сфера, която да съответства на нарастващото значение на Общността в икономическата област. ЕП се намесва в по-голяма степен в изготвянето на Договора от Амстердам, отколкото при предишните редакции на Договора. Социалните разпоредби в Договора от Амстердам отразяват много от препоръките в тези решения, като включване на Социалния договор в Договора и вмъкването на глава за заетостта, и представляват успешен резултат от работата на ЕП.
През 2003 г., когато Комисията представя третото информационно табло за прилагането на Програмата за социалната политика, ЕП подчертава, че социалната сигурност е от жизнено значение за намаляване на риска от бедност. Той иска от Комисията да осигури нови инициативи, освен всичко друго, с оглед на включването на социално измерение в политиката в областта на конкуренцията, изготвяне на директива за социална защита за нови форми на заетост и приемане на инициатива, която улеснява постигането на баланс между работата и семейния живот.
ЕП често призовава Комисията и държавите-членки да осигурят точното, пълно и своевременно прилагане на антидискриминационното законодателство на ЕО.
ЕП играе активна роля в средносрочния преглед на Лисабонската стратегия. В своята резолюция от 9 март 2005 г. Парламентът настоява за подробна консултация и за установяване на съвместно програмиране с Европейската комисия. Той припомня, че високото равнище на социална закрила е централно за Лисабонската стратегия и че е неприемливо хора да живеят под прага на бедността и в състояние на социално изключване; ЕП призовава за засилване на политиките за борба с бедността и социалното изключване, с оглед на подновяването на ангажимента за премахване на бедността до 2010 г., и иска амбициозна социална програма.
През май 2005 г. Европейският парламент приема доклад по собствена инициатива за Социална програма 2006—2010 г., който критикува липсата на практически мерки в програмата, представена от Комисията и изразява загриженост, че „работата по постигането на амбициозната Лисабонска стратегия не е така енергична, както се твърдеше другаде“; поради това той приканва Комисията да състави истинска програма за социалната политика, с конкретни предложения в областта на социалната политика, график и процедура за наблюдение на изпълнението й, и настоява да се посочат ясни цели и показатели за измерване на резултатите от стратегията за социално включване. ЕП счита още, че програмата следва да предвижда ежегодно наблюдение на опазването на основните социални права от Съюза. Парламентът заема позицията, че макар трудовата заетост да е най-важният елемент от интеграцията на хората в обществото, не по-малко необходима е една стабилна социална политика, която да защитава правото на всички на социална закрила и сближаването на обществата на държавите-членки.
През октомври 2005 г., в доклад по собствена инициатива за ОМК по социална закрила и социално включване, Парламентът призовава Съвета и Комисията да започнат преговори за междуинституционално споразумение, определящо правилата за подбор на областите от политиката, за които следва да се прилага отвореният метод на координация, и за участието на Парламента в определянето на целите и показателите и при достъпа до документи, участието в срещи, наблюдението и контрола на напредъка, информацията за доклади и най-добри практики. През същата година, ЕП одобрява доклад по собствена инициатива за „Европейския социален модел за вбъдеще“ и след като установява ценностите, свързани с този модел (равенство, солидарност, индивидуални права и отговорности, недискриминация и преразпределение с достъп за всички граждани до висококачествени публични услуги, и високите социални стандарти, които са вече постигнати) признава, че „няма алтернатива за спешното реформиране на икономическата и социалната система, когато те не отговарят на критериите за ефективност и социално устойчиво развитие, и когато те не са в състояние да поемат предизвикателството на демографската промяна, глобализацията и ИТ революцията“.
В резолюция по социалното измерение на глобализацията от ноември 2005 г., Европейският парламент призовава за програма за социална политика, насочена към развиване на общество на социално включване и сближаване, основано на равенство между половете и борба с всички форми на дискриминация, което взема предвид всички групи. Докладът за „преглед на социалната действителност“, одобрен през ноември 2007 г., припомня на държавите-членки нуждата да използват оптимално социалния ОМК и ги насърчава да въведат достойна минимална работна заплата. ЕП иска също така от Съвета на ЕС да укрепи социалното измерение на Насоките по заетостта за 2008—2010 г.
Moira Andreanelli
08/2008