Антидискриминация и социално приобщаване на уязвими групи

ПРАВНО ОСНОВАНИЕ

Член 13, 125—130, 136—145 от Договора за Европейската общност.

ЦЕЛИ

Член 13, фигуриращ сред принципите, на които се базира Договорът за създаване на Европейската общност, дава възможност на Общността да предприема действия за борба срещу дискриминацията, като предлага правна защита на потенциални жертви и въвежда мерки за стимулиране. Принципната забрана на дискриминацията, основана на пол, раса, религия или други лични обстоятелства, е включена като разпоредба във всички национални законодателства и международни договори, основаващи се на правата на човека или насочени към тяхното гарантиране.

Борбата със социалната изолация на хората в най-неравностойно положение е една от конкретните цели на Общността и държавите-членки в областта на социалната политика.

ИЗПЪЛНЕНИЕ

А. Антидискриминация

Въз основа на опита с дискриминацията поради различие в пола, в средата на деветдесетте години на двадесети век бе постигнат консенсус, че е необходимо Европейската общност да разреши проблема с дискриминацията, извършвана и по други причини. Резултатът от този процес беше включването на нов член 13 в Договора за създаване на Европейската общност след влизането в сила на Договора от Амстердам от 1997 г. По силата на член 13, Съветът може да предприеме с единодушие необходимите мерки за борба с дискриминацията, извършвана на различни нови основания, включително различията в расата или етническия произход, религията или убежденията, възрастта, наличието на увреждания или сексуалната ориентация. Впоследствие този член бе изменен с Договора от Ница, като се предвиждат мерки за стимулиране, приети със съвместно решение и гласуване с квалифицирано мнозинство в Съвета.

През 1999 г. Европейската комисия предприе необходимите мерки за прилагане на член 13 и излезе с пакет от предложения. Това доведе до приемането на две директиви от Съвета през 2000 г.

Директива 2000/43/EО на Съвета („Директивата за равенство между расите“) забранява всякаква пряка или непряка дискриминация, тормоз и подтикване към дискриминация въз основа на расов признак или етнически произход. Тя обхваща заетостта, професионалното обучение, образованието, социалното осигуряване, здравеопазването, жилищното настаняване и достъпа до стоки и услуги.

Предмет на втората директива, 2000/78/EО („Директивата за равенство в областта на заетостта“), е дискриминацията по отношение на заетостта и професиите, както и професионалното обучение. Тя урежда проблема с пряката и непряка дискриминация, тормоз и подтикване към дискриминация, основани на религия или убеждение, увреждане, възраст или сексуална ориентация, в тези области. Освен това директивата съдържа важни разпоредби относно подходящото настаняване, за да се осигури възможност на лицата с увреждания да получат достъп до работа и обучение.

Много от дефинициите и правните понятия в двете директиви са заимствани от постановките в законодателството за равенството между половете и/или в съдебната практика на Европейския съд в областта на равенството между половете.

През юли 2008 г. Европейската комисия прие предложение за директива на Съвета за прилагане на принципа на равно третиране на лицата без оглед на религиозна принадлежност или убеждения, увреждане, възраст или сексуална ориентация извън областта на заетостта. Предложението обхваща достъпа до стоки и услуги, социалната закрила, здравеопазването и образованието. В него се разглеждат само търговските сделки, като не са обхванати чисто частните сделки между физически лица. Предложението бе съпроводено от съобщение, озаглавено „Недискриминация и равни възможности — подновен ангажимент“, в което се набелязват действия за нов импулс на диалога за антидискриминационната политика и по-ефективно използване на наличните инструменти както по принцип, така и с конкретно ударение върху насърчаването на социалното приобщаване на ромите.

Б. Антидискриминация и социално приобщаване на уязвими групи в рамките на Лисабонската програма

Борбата против дискриминацията и насърчаването на участието на най-уязвимите групи е важен компонент на европейската политика в областта на заетостта и социалната политика, в рамките на Лисабонската стратегия.

1. Европейска стратегия за заетост

За да изпълни целите, набелязани в Лисабонската стратегия до 2010 г., Европейският съюз трябва рязко да увеличи равнищата на заетост сред групите, които понастоящем са слабо представени на трудовия пазар, а това означава увеличаване на процента на заетост сред по-възрастните работници и жените, както и значително намаление на безработицата сред хората в неравностойно положение, като лицата с увреждания, етническите малцинства и мигрантите. Както често припомнят заинтересованите страни, включително Европейският парламент, борбата с дискриминацията, която лишава хората от достъп до пазара на труда, е свързана не само със закрилата на правата на човека, но също така допринася и за увеличаването на производителността и растежа.

Това вече бе признато в европейските насоки за заетостта, валидни за 1999 г., в които заетостта се определя като „стълб“ на изграждането на отворен за всички пазар на труда въз основа на разбирането, че „много групи и физически лица срещат сериозни трудности при придобиването на необходимите умения, както и при получаването на достъп до пазара на труда и оставането на него“, и че е необходима „последователна политика, насърчаваща интегрирането на такива групи или физически лица в трудовия свят и борбата с дискриминацията в това отношение“, като държавите-членки се приканват да обърнат специално внимание на нуждите на хората с увреждания, етническите малцинства и други групи и лица, които може би са в неравностойно положение, както и да се разработят подходящи форми за превантивна и активна политика за поощряване на интеграцията им на пазара на труда (насока 9).

Насоките за заетост за 2005—2007 г. и 2008—2010 г. доизясняват връзката между икономическите и социалните последствия от наличието на свободни пазари на труда: подчертава се, че „съществени за напредъка са осигуряването на равни възможности и борбата с дискриминацията [...], държавите-членки следва да се стремят към активно включване на всички чрез насърчаване на участието на работната сила“, припомня се, че „повишаването на равнищата на заетост е най-ефективното средство за генериране на икономически растеж и насърчаване на икономики с по-широк социален обхват“, ето защо държавите-членки се приканват да повишат „равнището на заетост на по-възрастните работници и на младежите“ и да насърчават „активното включване на хората, които са най-изолирани от пазара на труда“ (насока 17).

2. Отворен метод на координация в социалната сфера

Стъпвайки на заключенията от Лисабонския съвет, състоял се през март 2000 г., по-късно през същата година Европейският съвет в Ница реши, че сътрудничеството в областта на политиката за борба срещу социалната изолация следва да се основава на отворен метод на координация (ОМК), съчетаващ националните планове за действие с инициативите на Комисията за насърчаване на сътрудничеството. Методът се гради на: i) общите цели в борбата срещу бедността и социалната изолация, ii) националните планове за действие за борба срещу бедността и социалната изолация, iii) съвместни доклади за социалното приобщаване и редовен мониторинг, съвместни оценки и партньорски проверки, и iv) общи показатели за измерване на напредъка и сравнение на добрите практики. Държавите-членки се споразумяха да изготвят редовно национални планове за действие срещу бедността и социалната изолация, започвайки от юни 2001 г. Те трябваше да бъдат информирани за целите, определени от Съвета, а именно: улесняване на участието в заетостта и достъп за всички до ресурсите, правата, стоките и услугите; предотвратяване на риска от изолация; оказване на помощ на най-уязвимите; мобилизиране на всички заинтересовани участници.

ОМК беше приложен паралелно и в други сфери на социалната закрила, например отпускане на адекватни и устойчиви пенсии и осигуряване на достъпно, висококачествено и устойчиво здравеопазване и грижи в дългосрочен план. През 2005 г. Европейската комисия предложи включване на извършващите се процеси в нова рамка на ОМК в областта на социалната закрила и политиката на социалното приобщаване с три общи цели и конкретни задачи за всеки от трите съществуващи елемента.

Всеобщите цели на ОМК за социална закрила и социално приобщаване са насочени към: a) социално сближаване, равенство между мъжете и жените и равни възможности за всички чрез адекватни, достъпни, финансово устойчиви, приспособими и ефикасни системи за социална закрила и политики за социално приобщаване, б) ефективно взаимодействие между целите от Лисабон за по-голям икономически растеж, повече и по-добри работни места и по-голямо социално сближаване и Стратегията на ЕС за устойчиво развитие, в) добро управление, прозрачност и участие на заинтересованите страни във формулирането, изпълнението и мониторинга на политиката.

Сегашните цели за премахване на бедността и социалната изолация, конкретно в рамките на ОМК, са следните: достъп на всички до ресурсите, правата и услугите, необходими за участие в обществения живот, предотвратяване и разрешаване на проблема със социалната изолация, борба с всички форми на дискриминация, водещи до изолация; активно социално приобщаване на всички както чрез насърчаване на участието в пазара на труда, така и чрез борба с бедността и социалната изолация; осигуряване на добра координация на политиките за социално приобщаване и участие в тях на всички нива на управлението и на съответните заинтересовани страни, включително бедните хора, като се гарантира, че тези политики са ефективни и ефикасни, както и интегрирани в съответните публични политики.

Взаимодействието между трите области на приложение на ОМК е особено очевидно, когато става въпрос за подпомагане на най-уязвимите целеви групи, като възрастните и хората с увреждания. Сътрудничеството за „адекватни и устойчиви пенсии“ има за цел да осигури приличен доход за всички след пенсионирането им и достъп до пенсии, които дават възможност на хората да поддържат, в разумна степен, жизнения си стандарт след пенсионирането си, както и да гарантира финансовата стабилност на обществените и частните пенсионни фондове. Третата област на приложение на ОМК, „достъпно, висококачествено и устойчиво здравеопазване и дългосрочни грижи“, има за цел да осигури достъп на всички до адекватно здравеопазване и дългосрочни грижи, без нуждата от грижи да доведе до обедняване и финансова зависимост.

Както е предвидено в член 144 от Договора за създаване на Европейската общност, бе създаден Комитет за социална закрила за задълбочаване на сътрудничеството между държавите-членки и между тях и Европейската комисия в областта на политиката за социална закрила. Членове на Комитета са по двама делегати от всяка държава-членка и Европейската комисия.

В. Мерки за стимулиране

В периода между 1975 и 1980 г., в рамките на първата си програма за борба с бедността, Европейската икономическа общност проведе пакет от пилотни проекти и пилотни проучвания за разрешаване на проблема с бедността и социалната изолация. Първата програма беше последвана от две други (1985—1989 г. и 1989—1994 г.). Но действията на Общността в тази сфера непрекъснато бяха оспорвани поради липса на правно основание.

Този проблем беше разрешен с влизането в сила на Договора от Амстердам, който определи изкореняването на социалната изолация като цел на социалната политика на Общността. През декември 2002 г. Европейският парламент и Съветът приеха Решение 50/2002/EО за създаване на програма за общностни действия за поощряване на сътрудничеството между държавите-членки в борбата срещу социалната изолация. Програмата покриваше периода от 2002 до 2006 г. и за нея беше определен бюджет от 75 милиона евро.

Междувременно въз основа на член 13, параграф 2, се създаде специална програма за общностни действия за борба с дискриминацията; тя обхващаше всички основания за дискриминация, посочени в член 13, с изключение на пола, проблем, за справянето с който съществува отделна програма на Европейската общност за равенство между половете.

През 2007 г. всички програми на ЕО за финансиране на проекти в областта на заетостта и социалната дейност бяха обединени в уникална обща рамка с приемането на новата програма ПРОГРЕС. Тя обхваща период от седем години и целта й е рационализиране на разходите и подобряване на резултатите от действията, подкрепяни от Европейската общност. ПРОГРЕС има общ бюджет от 743,25 милиона евро, от които 30 % са предвидени за дейности по социалното приобщаване и социалната закрила и 23 % - за борба с дискриминацията.

Докато предназначението на ПРОГРЕС е да подкрепя проекти с ясно европейско измерение или добавена стойност, Европейският социален фонд (ЕСФ) предоставя средства от Общността за съфинансиране на действия, свързани с борбата против дискриминацията и подпомагане на хората в неравностойно положение, за да могат да получат достъп до пазара на труда.

Тук е мястото да се припомни, че 2010 г. е обявена за „Европейска година за борба със социалната изолация и бедността“.

Г. Европейски стратегии за специфични групи: хората с увреждания и възрастните

ЕС прилага двустранен подход към подпомагането на социалното приобщаване на уязвими групи, като едновременно се бори срещу всички форми на дискриминация и разработва целеви стратегии.

1. Хората с увреждания

В изпълнение на резолюцията на Обединените нации от 1993 г., озаглавена Стандартни правила за изравняване на възможностите по отношение на лицата с увреждания, през юли 1996 г. Комисията прие съобщение (COM(96)406). Стратегията на Общността по отношение на хората с увреждания, изложена в него, се базира на равните права и отсъствието на дискриминация, както и на включването на проблемите на тези хора във всички съответни политики на ЕС — в социална сфера, образованието и професионалното обучение, научноизследователската работа, транспорта, телекомуникациите и общественото здравеопазване. Докато отговорността в тази област се поема от държавите-членки, в съобщението се подчертава, че Европейската общност ще допринесе значително за задълбочаване на сътрудничеството между тях.

През 1996 г. беше създадена Група на високо равнище по въпросите на хората с увреждания, която да наблюдава националните политики и приоритети, да събира информация и да трупа опит и да консултира Комисията. Резолюцията относно равните възможности за заетост на хората с увреждания, приета от Съвета на 17 юни 1999 г., призовава държавите-членки да разработят, да направят оценка и да анализират изпълнението на програмите за многостранна подкрепа на интеграцията на хората с увреждания. Резолюцията подготви приемането на Решение 2000/750/EО за утвърждаване на програма за действие на Общността за борба с дискриминацията за периода от 2001 до 2006 г.

2003 г. беше Европейската година на хората с увреждания (Решение 2001/903 на Съвета). Като продължение на тази инициатива бе приет План за действие за хората с увреждания с цел да се прилага последователна политика в тази област. Планът осигурява оперативна основа за действията, предприемани на ниво ЕС през периода 2004—2010 г. Той се осъвременява редовно на всеки две години, като се води непрекъснато диалог със заинтересованите страни, за да има сигурност, че действията на Комисията са уместни и отговарят на поставените цели. Съобщението "Положението на хората с увреждания в Европейския съюз: европейският план за действие за периода 2008—2009 г. (COM (2007) 738)" е последното, свързано с осъвременяването на Плана за действие на ЕС за хората с увреждания.

Сред хората с увреждания има извънредно много безработни. Една от основните цели на инициативите на Общността е разширяване на перспективите им за намиране на работа и промяната на отношението към лицата с увреждания на пазара на труда. Проблемите на хората с увреждания са включени в националните програми за реформи и в националните стратегии за социална закрила и социално приобщаване.

2. Възрастнитехора

През 2000 г. повече от 60 млн. души (16,4% от населението на ЕС) са били на 65 или повече години, като делът им се очаква да нарасне до 25 % към 2020 г. Увеличаването на продължителността на живота ще продължи, в комбинация с намаляването на раждаемостта, като това ще ускори застаряването на населението. Последните данни показват, че възрастните хора са особено засегнати от бедността.

Европа, един от първите региони на света, изправил се пред проблема със застаряващото население, предприе редица стратегически мерки за разрешаването му. От 1984 г. насам Общността е провела многобройни проучвания и семинари за приноса на възрастните хора като част от икономическия и обществен живот. Изпълнението на първата програма за действие по отношение на възрастните започна през 1991 г.

Мерките на ЕС за решаване на проблема със застаряващото население са включени в контекста на всеобща стратегия, целта на която е формулиране на взаимно подкрепящи се политики и която обхваща последствията от застаряването върху икономическия и социалния живот и заетостта. Подходът на ЕС е мобилизиране на цялостния човешки потенциал, като се обхванат хората от всички възрасти. Основният принцип е, че ефективно решение на проблема със застаряващото население трябва да се търси извън фокуса на по-тесните интереси на днешните най-възрастни поколения. За тази цел трябва да се приеме нова активна политика, както и активна стратегия по отношение на застаряването.

Двете съобщения на Европейската комисия, „Към Европа на всички възрастови групи — насърчаване на просперитет и солидарност между поколенията“ (СОМ(99)221) и „Отговорът на Европа на застаряването в световен мащаб — насърчаване на икономическия и социален напредък в един застаряващ свят“ (СОМ(2002)143), определят следните приоритети: справяне с икономическите последствия от застаряването с оглед поддържане на растежа и стабилни публични финанси, успешно адаптиране към ситуацията, в която работната сила е по-възрастна и по-малобройна, гарантиране на адекватни, стабилни и гъвкави пенсии, осигуряване на достъп до висококачествено здравеопазване за всички, като същевременно се гарантира финансовата жизнеспособност на здравните услуги. В Зелената книга „Изправени пред демографските промени: нова солидарност между поколенията — СОМ (2005) 94“ се подчертава, че Европейският съюз е изправен пред безпрецедентни демографски промени, които ще окажат огромно влияние върху обществото като цяло. За справянето с това предизвикателство трябва да се изпълни Лисабонската програма и на хората трябва да се даде възможност да работят по-дълго. Също така е необходимо да продължи осъвременяването на системите за социална закрила, особено пенсионните, за да се осигури тяхната социална и икономическа устойчивост, както и за да могат да се справят с последствията от демографското застаряване.

През март 2008 г. Европейската Комисия организира конференция на тема „Защита на достойнството на по-възрастните — предотвратяване на малтретирането и пренебрегването на възрастните хора“, която събра експерти и политици, за да привлекат общественото внимание към един широко разпространен проблем и да предизвикат открит дебат по въпроса.

РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

Европейският парламент беше активен участник в разискванията, довели до включването на член 13 в Договора за Европейската общност. Лисабонският договор предоставя на Парламента правото да участва в приемането на антидискриминационно законодателство, в съответствие с процедурата на одобрение, съгласно член 13, параграф 1 (нов член 19 от Договора за функционирането на Европейския съюз).

Парламентът неведнъж е призовавал Комисията и държавите-членки за коректно, пълно и своевременно изпълнение на директивите, приети въз основа на член 13 от Договора: Комисията следва да не се колебае да стартира процедури срещу държави-членки за нарушения в това отношение.

В доклада относно отбелязания напредък в областта на равните възможности и недискриминацията в ЕС, изготвен по собствена инициатива и одобрен от ЕП на 20 май 2008 г., се призовава Комисията да поеме задължението за подробна проверка на прилагането на директиви 2000/43/ЕО и 2000/78/ЕО и да представи предложение относно нова директива за всички области, които се още не са обхванати от инструментите, приети в съответствие с член 13 от Договора, а именно „всички области, които са от компетенцията на Общността, а също така и образованието, ученето през целия живот, социалната закрила, включително социалното осигуряване, жилищното осигуряване и здравеопазването, образа на дискриминираните групи в медиите и рекламите, физическия достъп до информация за хората с увреждания, телекомуникациите, електронната комуникация, видовете транспорт и площите за обществено ползване, социалните придобивки и достъпа до стоки и услуги, които са на разположение на обществеността, както и снабдяването с тях“. В доклада Комисията и държавите-членки се призовават да включат принципите за равни възможности и недискриминация в Лисабонската стратегия за растеж и заетост, насоките относно отворения метод на координация по отношение на социалното приобщаване, както и националните програми за реформи и разпоредбите, регулиращи структурните фондове.

Европейският парламент често приема резолюции с цел подобряване на положението на изпадналите в социална изолация, на възрастните и хората с увреждания. ЕП подчертава, че Общността трябва да демонстрира по-голяма солидарност с тези групи и да работи за интегрирането им в обществото. В този контекст Парламентът настоява държавите-членки да определят минимален доход, за да могат групите в най-неравностойно положение да разполагат с необходимите средства за осигуряване на приемлив жизнен стандарт, като същевременно им се гарантират социална закрила и адекватно здравеопазване.

През 1993 г. Европейският парламент предприе инициативата за организиране на Парламент на възрастните граждани. През октомври 1998 г. ЕП проведе европейска конференция с мотото „Възрастните през 21-ви век — нов импулс за живот“, а през ноември 2003 г. организира Европейски парламент на хората с увреждания. От 1993 г. насам, заедно с Комисията, Парламентът чества 3 декември като Европейски ден на хората с увреждания.

В доклад по собствена инициатива от ноември 2007 г., в който се прави преглед на постигнатото в социалната сфера, Европейският парламент подчерта, че всеки гражданин на ЕС следва да има право на достъп до стоки и услуги. ЕП също така прикани Комисията и държавите-членки да си сътрудничат с представителните организации на хората с увреждания за предприемане на национални, регионални и местни инициативи с цел осигуряване на реални възможности за трудова заетост на хората с увреждания. Освен това в доклада Комисията и държавите-членки се призовават да осигурят адекватни ресурси за улесняване на достъпа до програмите за учене през целия живот като средство за ограничаване на изолацията на възрастните хора, и не само на тях, включително и изолацията им от пазара на труда, и да насърчават участието им в обществения, културен и граждански живот.

Moira Andreanelli
08/2008