Обща данъчна политика
Данъчната политика играе важна роля във вътрешния пазар. В областта на данъчното облагане обаче, ЕС има сравнително малко правомощия. Прякото данъчно облагане почти изцяло се урежда чрез двустранни спогодби, а Договорът за ЕО съдържа някои разпоредби и хармонизира косвеното данъчно облагане. Практиката на Съда на Европейските общности и сътрудничеството между данъчните власти на държавите-членки продължават да бъдат основен елемент на европейската данъчна политика.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Действията в областта на общото данъчно облагане могат да се обосноват от общата цел на Договора ЕО, отразена в член 3, за премахване между държавите-членки „ на митата [...] и на всички други мерки, които имат еквивалентен ефект , и за гарантиране на „ненарушаването на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар“. Член 93 е посветен по-конкретно на косвеното данъчно облагане (ДДС и акцизи). Мерките в други области на данъчното облагане обикновено се вземат на основание член 94 (допълнен от член 96 и член 97), в който се уреждат мерките за предотвратяване на нарушенията на пазара. Член 293 препоръчва и сключване на данъчни спогодби между държавите с цел избягване на двойното данъчно облагане.
ЦЕЛИ
Създаването на общия пазар и завършването на икономическия и валутен съюз водят до нови инициативи на Общността в областта на общото данъчно облагане. Общността преследва редица цели:
— Първата отдавнашна цел е да се предотврати нарушаване на конкуренцията в рамките на общия пазар поради разлики в ставките на косвените данъци. Такава е целта на законодателството в областта на ДДС и акцизите по член 93 (*4.18.2. и *4.18.3.).
— В областта на прякото данъчно облагане, където съществуващата правна уредба се състои най-вече от двустранни спогодби между държавите-членки, основна цел в дейността на Общността е да се преодолеят празнотите, които дават възможност за неплащане на данъци, и да се предотврати двойното данъчно облагане (*4.18.5.).
— Целта на усилията за въвеждане на обща данъчна политика отразява стремежа да се предотвратят вредните последици от конкуренцията в данъчното облагане, и по-специално миграцията в националните основи на данъчно облагане поради движението на фирми между държавите-членки в търсене на най-благоприятния режим на облагане. Макар че подобна конкуренция би могла да доведе до благоприятната последица да се ограничи възможността на държавите да „облагат и правят разходи“, тя би могла също да наруши структурата на облагане.
— Разпоредбите на Договора от Маастрихт относно икономическия и валутен съюз въвеждат ново измерение на общата данъчна политика, като ограничават възможностите на държавите да финансират публични разходи със заемни средства. Съгласно Пакта за стабилност и растеж държавите-членки, участващи в еврозоната, не трябва в никой момент да поддържат бюджетен дефицит в размер над 3 % от БВП. Общата цел на Пакта е да се запази балансът в бюджетите на държавите-членки като цяло в хода на икономическия цикъл. При дадена стойност на БВП по-високи публични разходи могат да се финансират единствено от по-високи данъчни постъпления.
Независимо от широкото приемане на посочените цели, националните правителства не проявяват склонност да предприемат решителни действия за хармонизиране на данъчното облагане в Общността или пък да отменят разпоредбата от Договора, според която мерките в областта на данъчното облагане трябва да се приемат с единодушие от Съвета. Както посочва Комисията в документ от 1980 г., озаглавен „Възможности за уеднаквяване на системите за данъчно облагане в Общността“ (COM(80)139), не само „данъчният суверенитет [...] е един от основните компоненти на националния суверенитет“, но и системите на данъчно облагане се различават значително в резултат от различията в икономическите и обществените структури и от „различните концепции относно ролята на данъчното облагане като цяло или конкретно на определен вид данък“.
Средните постъпления от данъци в ЕС се повишават от 34,4 % от БВП през 1970 г. до 39,9 % през 2006 г. (ЕС27); данните обаче значително варират в отделните държави-членки. Съгласно последните налични официални данни (Евростат — 2006 г.) общото данъчно облагане и социалноосигурителните вноски, например, са близо 30% в Румъния (28,6 %), Словакия (29,3 %) и Литва (29,7 %), но почти 50 % в Дания (49,1 %) и Швеция (48,9 %). Социалноосигурителните вноски варират от едва 1,2% в Дания до малко над 16 % в Германия и Франция (средноаритметичната стойност в ЕС през 2004 г. е 13,1 %). Данните за Дания показват, че е възможно системата на социалното осигуряване почти изцяло да се финансира от данъци, какъвто е случаят там.
Средното данъчно облагане върху потреблението скромно се увеличава, докато това върху труда слабо намалява, в унисон с по-скоро глобалната тенденция. Средната имплицитна данъчна ставка върху труда обаче е все още най-висока с 34,8 % от БВП (ЕС27), следвана от потреблението (22,1 %) и капитала (29 %). Що се отнася до разликите между държавите-членки, данъците върху труда се простират от 21,5% в Малта до 44,5 % в Швеция. Реалното данъчно облагане върху потреблението е 34,0% в Дания, докато най-ниските имплицитни данъчни ставки върху потреблението са регистрирани в Испания (16,4 %). Най-високите имплицитни данъчни ставки върху капитала са отразени в Ирландия (42,5 %), а най-ниските в Естония (8,4 %).
ДОСТИЖЕНИЯ
А. Общи
През 1996 г. Комисията предлага широк преглед на политиката на данъчно облагане („Данъчното облагане в Европейския съюз“ от 20 март (SEC(96)487). В него се очертават основните предизвикателства пред Съюза: необходимостта от създаване на растеж и трудова заетост, от стабилизиране на данъчните системи и от пълно установяване на общия пазар.
През април 1996 г. Съветът на Министрите на финансите (Екофин) създава група на високо равнище по въпросите на данъчното облагане, председателствана от тогавашния комисар в областта на данъчното облагане Mario Monti. Първоначалните заключения на Комисията след заседанията на тази група (в която има и представители на Европейския парламент) са публикувани през октомври 1996 г.: „Данъчното облагане в Европейския съюз: доклад относно развитието на данъчните системи“ (COM(96)546).
Новата европейска данъчна стратегия (Пакетът „Монти“) е публикувана от Комисията през октомври 1997 г. („Към координацията на данъчното облагане в Европейския съюз: пакет от мерки срещу вредната конкуренция в областта на данъчното облагане“, COM(97)495). Освен предложения за данъчното облагане на лихви, авторски лицензионни възнаграждения и спестявания, тя очертава Кодекс за поведение при данъчното облагане на предприятия, одобрен от Парламента и Съвета, който в момента се прилага. Приемането на кодекса се следи от орган, определен от националния министър на финансите: Групата „Primarolo“ (*4.18.5.).
През май 2001 г. Комисията публикува ново Съобщение, озаглавено „Данъчната политика в Европейския съюз — приоритетите през идните години“ (COM(2001)260). В него се отбелязва, че „в областта на косвеното данъчно облагане от основно значение е високата степен на хармонизация“. Действащата „преходна“ система на ДДС била „сложна, податлива на измами и остаряла“. Въпреки това поради опасенията на държавите-членки от загуба на приходи основаната на принципа на произход „окончателна“ система е все още неприемлива за тях. Ето защо се потвърждава стратегията, насочена към подобряване на действащата система (*4.18.2..).
Що се отнася до доходите на физическите лица, от друга страна, „виждането е, че тези данъци могат да се оставят на държавите-членки“, стига те да спазват „основните принципи на Договора за недопускането на дискриминация и свободното движение на работници“. В областта на корпоративното данъчно облагане е нужно да се намери равновесие между действията за преодоляване на препятствията пред вътрешния пазар и суверенитета на държавите-членки (*4.18.5.).
Тъй като необходимостта от единодушие в Съвета ограничава обхвата на законодателството по данъчните въпроси, Комисията предлага други възможности (COM(2001)260):
— Комисията възнамерява да „възприеме цялостна по-активна стратегия в областта на данъчните нарушения“. Тя би имала по-голяма готовност да инициира действия, когато установи нарушение на общностното право, и да осигури правилното прилагане на решенията на Съда на Европейските общности.
— Съществуват инструменти, които за разлика от регламентите или директивите не създават направо общностно право. Сред тях са препоръките, становищата, съобщенията, насоките и тълкувателните известия.
— Постигнатият наскоро значителен напредък в областта на данъчното облагане, по-специално Кодексът за поведение при данъчно облагане на предприятия и работата на Групата „Primarolo“ , се изразява в незаконодателни споразумения в рамките на Съвета. Договорът от Амстердам създава възможност да се развиват подобни мерки, като позволява на групи от държавите-членки да сключват споразумения за сътрудничество в рамките на Общността.
Б. Административно сътрудничество
Сътрудничеството между данъчните власти на държавите-членки е основен елемент от изпълнението на данъчната политика на ЕС, особено в борбата с данъчните измами. В областта на ДДС това сътрудничество е основна част на преходната система, въведена през 1993 г. (*4.18.2.), едновременно с компютъризираната система VIES за проверяване на валидността на данъчните идентификационни номера по ДДС . Сред инициативите през последното десетилетие е предложението за компютъризиране на движението и контрола на акцизни стоки (COM(2001)466); за укрепване на административното сътрудничество в областта на ДДС (COM(2001)294); и за програмата „Фискалис“, първата фаза от която протича от 2003 г. до 2007 г., а втората, за която решение се взима през 2007 г., ще се провежда до 2013 г. „Фискалис“ разширява работата на предишната програма по подобряването на обмена на информация, съвместното разследване, обучението и пр., от областта на непрякото към прякото данъчно облагане.
В. Данъчно облагане на моторните превозни средства
През септември 1997 г. Комисията публикува проучване относно данъчното облагане на превозните средства в Европейския съюз (XXI/306/98). В него се отбелязва, че всички държави-членки „разчитат до голяма степен на набор данъчни инструменти за осигуряване на значителни бюджетни постъпления от ползващите пътната мрежа частни лица и търговци“. Различни фактори обаче оказват натиск, което води до „значителни различия в следваните общи стратегии“. Данъците върху превозните средства попадат в три широки категории:
— данъци върху придобиването, закупуването или регистрацията на превозно средство: ДДС, данъци при регистрация (ДР) и регистрационни такси;
— данъци върху притежаването или собствеността на превозно средство: годишен пътен данък (ГПД) — обикновено чрез закупуване на винетка за предното стъкло; и задължителна застраховка гражданска отговорност, като върху премията по нея може да си начислява данък;
— данъци върху използването на превозни средства: ДДС и акциз върху горивата, пътни такси.
През септември 2002 г. Комисията публикува обширна стратегия за данъчното облагане на леки автомобили („Данъчното облагане на леки автомобили в Европейския съюз — варианти за действие на национално и общностно ниво“, COM(2002)431). В нея се открояват определени пречки от данъчен характер за свободното движение на автомобилите — постоянно или временно — от една държава-членка в друга, например двойното данъчно облагане (макар ГПД понякога да се възстановява, това изобщо не се прави с ДР). В съответствие с това Комисията предлага постепенно намаляване на размера на ДР с оглед пълното му премахване, което да се компенсира от пътния данък. През юли 2005 г. Комисията представя предложение за нова директива (COM(2005)261).
Г. Данъчно облагане на пенсиите
През юни 1997 г. Комисията публикува Зелена книга за обсъждане на въпросите на допълнителните пенсии в общия пазар (D-G XV). Докладът с резултатите от обсъждането („Доклад за пенсиите на Зелената книга “, COM(1999)134) отбелязва, че „данъчните изкривявания се разглеждат от предприятията и финансовия сектор като основна пречка за създаването на истински общ пазар на допълнителните пенсии“. В съответствие с това Комисията публикува съобщението „Премахване на данъчните препятствия пред трансграничното осигуряване на пенсии за осигурителен стаж“ (COM(2001)214).
Системите за данъчно облагане на пенсиите могат да се класифицират по следния начин:
— Облагане, освобождаване, освобождаване, ако осигурителните вноски се плащат от обложен доход, но нито приходите от инвестиции, нито пенсиите по принцип подлежат на облагане. В тази категория попадат само Германия и Люксембург;
— Освобождаване, облагане, облагане , ако осигурителните вноски могат да се плащат от необложени доходи, но и приходите от инвестиции, и пенсиите подлежат на облагане. В тази категория попадат Дания, Италия и Швеция;
— Освобождаване, освобождаване, облагане, ако нито осигурителните вноски, нито приходите от инвестиции подлежат на облагане, за разлика от пенсиите. В тази категория попадат всички останали държави-членки.
Предпочитаното от Комисията разрешение е „стремежът към уеднаквяване на системите за данъчно облагане на пенсиите в държавите-членки въз основа на принципа „Освобождаване, Освобождаване, Облагане“.
РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Като цяло Парламентът одобрява общата насоченост на програмите на Комисията в областта на данъчното облагане, включително Пакета „Monti“, Кодекса за поведение и работата на Групата „Primarolo“ .
Последният доклад на Парламента по въпросите на политиката в областта на общото данъчно облагане в рамките на ЕС е приет през март 2002 г. Резолюцията подчертава, че „конкуренцията в областта на данъчното облагане не е в противоречие със завършването на вътрешния пазар“. Тя би могла „сама по себе си да бъде ефективен инструмент за намаляване на високото данъчно облагане“; да способства за постигането на по-малко административни тежести, увеличена конкурентоспособност и модернизиране на европейския социален модел.
Що се отнася до акцизите, докладът отбелязва, че „различаващите се политики при определяне размера на акцизите сами по себе си не са бариера пред вътрешния пазар, освен ако се използват за оправдаване на изключения от свободното движение на стоки“.
Докладът разглежда и въпроса за това до каква степен за действията в областта на данъчното облагане решения следва да се вземат на равнището на ЕС. Той изтъква, че по начало „принципът на субсидиарност трябва да направлява данъчната политика на ЕС“, както и че „решенията относно размера на данъците трябва да останат в изключителната компетентност на държавите-членки“. Ако се предприемат действия на равнището на ЕС, „принципът на единодушието трябва да се запази във всички случаи на разглеждане на данъчни основи или ставки (…)“.
Докладът все пак обръща внимание на редица области, в които действията на равнището на ЕС са необходими:
— Необходими са по-големи усилия „за премахване на дискриминацията, двойното данъчно облагане и административните бариери“. Налице е „спешна необходимост Комисията да предприеме действия срещу основните данъчни препятствия в трансграничната дейност на европейските фирми“, което означава действия относно данъчното третиране на трансферното ценообразуване в групи от предприятия, трансграничното компенсиране на загуби и трансграничните потоци на доходи между свързани дружества.
— Конкуренцията в областта на данъчното облагане следва да се извършва „при спазване на правила за предотвратяване на недопустимо поведение“. Пакетът „Monti“ трябва да се приложи в най-кратки срокове и „особено отстраняването на тези правила, които правят разлика между местните и чуждестранните лица, или оставят възможности за измами, поради което са несъвместими с общия пазар“. Също така трябва да има подкрепа за инициативите в рамките на ОИСР за ограничаване „на нарушенията, произтичащи от т.нар. места „данъчен рай“.
— Напредъкът към „окончателна система на ДДС, която напълно да прилага принципа на страната на произход“ следва да бъде приоритет, тъй като е налице риск „настоящата система, която първоначално бе преходна, да се превръща все повече в окончателна“. Независимо от това мерките за подобряване на настоящата система се приветстват.
— Съветът следва „незабавно“ да приеме рамковата директива за данъчно облагане на енергийните продукти . Принципът „замърсителят плаща“ трябва да се прилага по-широко.
— Трябва да се изготви „многостранна данъчна спогодба за ЕС“ въз основа на образеца на ОИСР, за да се „преодолеят проблемите, пред които са изправени дружествата и данъчните администрации поради съществуването на над 100 твърде различни двустранни данъчни спогодби (…)“.
— Докладът също подкрепя ограничено разширяване на квалифицираното мнозинство при гласуване в Съвета „във връзка с решения относно взаимопомощта и сътрудничеството между данъчните власти“. При всички положения „на Парламента следва да се предоставят правомощия за съвместно вземане на решения в областта на данъчното облагане“.
A. MAKIPAA
Юли 2008 г.