Транспортна политика: общи положения

ПРАВНИ ОСНОВАНИЯ

Член 3, параграф 1, буква e) и дял V от Договора за Европейската общност (Договор от Лисабон: член 4, параграф 2, буква ж) и дял VI от Договора за функционирането на Европейския съюз).

ЦЕЛИ

Още в Договорите от Рим държавите-членки подчертаха значението на общата транспортна политика в отделна договорна част. По този начин транспортът се превърна в една от първите общи политики на Общността. Първоначално приоритетите се поставяха върху изграждането на общ транспортен пазар т.е. върху осъществяването на свободното движение на услуги и отварянето на транспортните пазари. Днес тази цел е до голяма степен е постигната. Изключение прави преди всичко железопътният транспорт, при който процесът на цялостно изграждане на вътрешния пазар е осъществен само отчасти.

В хода на отварянето на транспортните пазари става дума същевременно и за създаването на условия за лоялна конкуренция както за отделните видове транспорт, така и между тях. По тази причина хармонизирането на националните правни и административни разпоредби, включително на техническите, социалните и данъчните рамкови условия, с времето придобиваше все по-голямо значение.

Успешното цялостно изграждане на Европейския вътрешен пазар, отпадането на вътрешните граници, спадащите цени на транспортните услуги вследствие либерализирането и отварянето на транспортните пазари, както и промените в системата на производство и складово стопанство доведоха до постоянно увеличаване на пътния транспорт. През последните 30 години пътническият и товарният транспорт нараснаха повече от два пъти. На много успешния и динамичен от икономическа гледна точка транспортен сектор все повече се противопоставяха обаче социални и екологични последващи разходи. По този начин моделът на „устойчива мобилност“ добиваше все по-голямо значение.

Този модел е подчинен на две различни цели. От една страна става дума за осигуряване на ефективна мобилност на товари и пътници при благоприятни разходи като централен елемент на конкурентноспособния вътрешен пазар на ЕС и база за свободното движение на хора. От друга страна възниква проблемът за овладяването на нарастващия пътен транспорт и свързаното с това минимизиране на последващите разходи, свързани с транспортни произшествия, заболявания на дихателните пътища, шум, увреждане на околната среда или задръствания.

Прилагането на този модел включва интегриран подход за оптимизиране на ефективността на транспортната система, организацията на транспорта и безопасността, както и за намаляване на разхода на енергия и въздействието върху околната среда. Някои от основните моменти са укрепването на конкурентоспособността на по-екологичните видове транспорт, създаването на интегрирани транспортни вериги при използване на два или повече видове транспорт (комбиниран транспорт и интермодалност), както и осигуряването на условия за лоялна конкуренция между отделните видове транспорт чрез справедливо разпределение на причинените от тях разходи.

РЕЗУЛТАТИ

А. Общи политически насоки

Бялата книга за изграждане на вътрешния пазар от 1985 г. съдържа препоръки за осигуряване на свободата на движение на услугите и посочва определени необходимости за общата транспортна политика. През ноември 1985 г. Съветът прие три важни насоки в следните области: изграждане на свободен пазар (без количествени ограничения) най-късно до 1992 г., увеличаване на двустранните контингенти и общностния контингент, както и отстраняване на деформациите на конкуренцията. Освен това Съветът прие работна програма, в която се посочват целите, които трябва да бъдат постигнати до 31 декември 1992 г. за всички видове транспорт (сухопътен, морски и въздушен). Те включват разширяване на транспортната инфраструктура, представляваща интерес за Общността, опростяване на граничния контрол и граничните формалности, както и повишаване на безопасността.

На 2 декември 1992 г. Комисията прие Бяла книга за бъдещото развитие на общата транспортна политика. Основният акцент бе поставен върху отварянето на транспортните пазари. Същевременно Бялата книга маркира повратна точка към възприемане на интегриран подход за всички видове транспорт на базата на модела на „устойчива мобилност“.

В Зелената книга на Комисията от 20 декември 1995 г. със заглавие „Към справедливо и ефикасно тарифиране в транспорта“ (СOM(95) 691) Комисията се спира на външните разходи в транспортния сектор. В тази Зелена книга Комисията се стреми към създаване на честна и ефективна ценова система в транспортния сектор, за да могат да се отразят тези разходи. С това трябваше да бъдат намалени деформациите в конкуренцията в и между отделните видове транспорт. В тази връзка бяха поставени на дискусия данъчни мерки. В публикуваната по-късно Бяла книга на Комисията от 22 юли 1998 г. „Справедливи цени за ползване на инфраструктурата: Поетапна концепция за рамка на Общността относно таксите за транспортна инфраструктура в ЕС“ (СOM(98) 466) Комисията посочва големите разлики между държавите-членки при определянето на транспортните такси, които водят до множество интрамодални и интермодални деформации на конкуренцията. Освен това до момента в съществуващите системи за събиране на такси не са били взети предвид в достатъчна степен екологичните и социалните аспекти на транспорта.

В Бялата книга „Европейската транспортна политика до 2010 г.: насоки за бъдещето“, (СOM(2001) 370) Комисията анализира първо проблемите и предизвикателствата пред европейската транспортна политика, най-вече по отношение на предстоящото тогава разширение на ЕС на изток. Комисията прогнозира огромно нарастване на транспорта, свързано с увеличаване на натоварването и задръствания, особено в автомобилния и въздушния транспорт, както и с въздействия върху здравето и околната среда. Това застрашава сериозно конкурентоспособността и целите на ЕС за защита на климата. За предотвратяване на тези тенденции и създаване на икономически ефективна, но същевременно екологично и социално поносима транспортна система Комисията предложи пакет от 60 мерки. Чрез тях трябваше да се отделят един от друг икономическият растеж и растежът на транспорта и да се противодейства на неравномерния растеж при отделните видове транспорт.

Липсата на баланс при развитието на отделните видове транспорт според Комисията представлява едно от най-големите предизвикателства. Цел на Бялата книга е да се стабилизира дела на по-екологичните видове транспорт в общия обем на транспорта на равнището на 1998 г. За постигане на тази цел трябва да се прилагат преди всичко мерки за съживяване на железопътния транспорт, насърчаване на морския транспорт и на речното корабоплаване, както и за подпомагане на изграждането на мрежи, включващи различните видове транспорт.

Освен това Комисията обяви ревизия на насоките за трансевропейските транспортни мрежи (TEМ-T/*4.6.1.), за да ги адаптира към разширения ЕС и да реализира в по-голяма степен, отколкото досега напредък при отстраняването на трансгранични недостатъци.

Третата част на Бялата книга поставя в центъра правата и задълженията на ползвателите на транспортните системи. Към заявените мерки спадат програма за действие, насочена към подобряване на безопасността на движението по пътищата, укрепване на правата на пътниците, както и достоверно представяне на разходите във всички видове транспорт чрез сближаване на принципите за тарифиране в сферата на инфраструктурата. На четвърто място Комисията потвърди необходимостта от овладяване на въздействията на глобализацията в транспорта. За по-добра защита на интересите на ЕС тя предложи укрепване на ролята на Общността в международните организации като Международната организация по корабоплаване и Международната организация по гражданска авиация.

Б. Изпълнение

Въпреки усилията на Комисията до втората половина на 80-те години на миналия век общата транспортна политика бележеше незначителен напредък. Пътят към общностно законодателство в сферата на транспорта беше разчистен едва след подаване на иск за установяване на неправомерно бездействие от Европейския парламент срещу Съвета. Съдът на европейските общности отправи в решението си от 22 май 1985 г. по дело 13/83 предупреждение за започване на действия от страна на Съвета в сферата на транспортната политика. Едва след това настъпи раздвижване в европейската транспортна политика.

Много от мерките, обявени в белите книги през периода 1992—2001 г., междувременно са изпълнени, респективно започнати (вж. следващите глави).

Освен това през този период ЕС започна собствени амбициозни технологични проекти като сателитната навигационна система „Галилео“, Европейската система за управление на железопътното движение (ERTMS) и програмата SESAR с цел подобряване на инфраструктурата за управление на въздушния транспорт. Тези мащабни европейски проекти трябва да допринесат в бъдеще за по-ефективно и по-сигурно управление на транспорта.

През юни 2006 г. Комисията публикува междинен отчет за най-новата бяла книга (СOM(2006) 314). Въпреки многостранния напредък в европейската транспортна политика Комисията е на мнение, че планираните през 2001 г. мерки не са достатъчни за постигане на набелязаните цели. По тази причина тя обяви, респективно въведе, нови инструменти за изпълнение на тези цели. Към тях спадат между другото a) план за действие за логистиката в товарния транспорт, б) насърчаване на интелигентни транспортни системи и нови технологии за по-екологична и по-ефективна мобилност, в) европейски подходи за мобилността в гъсто населени райони, г) план за действие при речното корабоплаване, д) програма за екологични горива в автомобилния транспорт.

РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

1. Правомощия

До влизането в сила на Договора от Маастрихт в законодателната дейност в сферата на транспорта действаше процедурата на консултиране. След това първо беше прилагана процедурата на сътрудничество за почти всички аспекти на общата транспортна политика (процедура на съвместно вземане на решения при изготвянето на насоки за трансевропейските транспортни мрежи). След Договора от Амстердам европейският законодателен процес в сферата на транспортната политика (с някои изключения) протича основно в рамките на процедура на съвместно вземане на решения. Като равноправен законодател от този момент ЕП оказва решително влияние върху транспортната политика на ЕС в множество законодателни процедури.

Договорът от Лисабон няма да внесе съществени изменения в европейската транспортна политика.

2. Общи насоки

Преобладаващото мнозинство в Европейския парламент от дълго време поставя изискване за интегрирана обща концепция за общата транспортна политика. Горепосоченото съдебно дело на Парламента срещу Съвета даде силен тласък за осъществяването на общата транспортна политика. Наред с принципната подкрепа за проведената либерализация на транспортните пазари Европейският парламент подчертава постоянно необходимостта от пълна хармонизация на социалните, данъчните и техническите рамкови условия и стандартите за безопасност, която да протича успоредно с либерализацията на транспортните пазари. Освен това Европейският парламент подкрепяше постоянно модела за устойчива мобилност чрез конкретни предложения и изисквания.

На 12 февруари 2003 г. Парламентът прие резолюция за Бялата книга на Комисията „Европейската транспортна политика до 2010 година“. В нея той подчерта, че идеята за устойчивост трябва да бъде основа и мерило за европейската транспортна политика. Парламентът се съгласи с анализа на Комисията по отношение на проблемите в транспортния сектор и във връзка с неравномерния растеж при отделните видове транспорт. Той подчерта необходимостта от създаване на интегрирана обща транспортна система. Изборът на по-екологични видове транспорт при запазване на конкурентоспособността на автомобилния транспорт беше подкрепен, както и справедливото разпределение на разходите за инфраструктура и външните разходи за всеки вид транспорт. Освен това Парламентът постави изискване транспортът да бъде взет предвид в политическо и бюджетно отношение по начин, който да съответства на неговия стратегически характер и свойството му да обслужва обществения интерес. Парламентът конкретизира тази обща насоченост с множество искания и предложения за всеки отделен вид транспорт, за транспортната безопасност, графика и финансирането на Трансевропейската транспортна мрежа, както и за по-добро координиране с други политики на ЕС. Същото се отнася и за останалите транспортно-политически теми като интермодалност, изследователска и развойна дейност, нови технологии. Много от тези искания и предложения Комисията включи в последните си законодателни предложения .

В резолюцията за шестмесечния отчет за бялата книга „Транспорт“ Европейският парламент призна на 12 юли 2007 г. напредъка в някои области на транспортната политика и приветства по принцип предвидените в този междинен отчет от Комисията допълнителни мерки. Същевременно той посочи множество все още съществуващи предизвикателства пред транспортната политика на ЕС и състави подробен списък с искания.

В резолюцията си от 11 март 2008 г. Европейският парламент разработи множество препоръки за действие по отношение на европейската транспортна политика в сферата на екологията, защитата на климата и енергетиката. Парламентът предложи набор от технологични подобрения, пазарни инструменти и съпътстващи мерки за хармонизиране на транспортната, екологичната и енергийната политика. Между другото той поиска мерки за управление на търсенето (например градска пътна такса и такси за ползване на пътищата), диференциране на таксите за излитане и приземяване на летищата в зависимост от емисиите и намаляване на емисиите на CO₂, SO₂ и NO_x в морския транспорт.

На 9 юли 2008 г. Европейският парламент прие резолюция по Зелената книга на Комисията „Към нова култура за градска мобилност“. Парламентът постави искане за разработване на интегрирана обща европейска концепция за градска мобилност, която да служи като обща референтна рамка за европейските, националните, регионалните и местните субекти (общини, граждани, икономика и индустрия). Парламентът подчерта между другото значението на интегрираните и подробни планове за устойчива мобилност в града (SUMP) с акцент върху дългосрочното градско и пространствено планиране, изследователската и развойната дейност в сферата на устойчивия транспорт, както и участието на ЕС в разработката и подпомагането на интелигентни транспортни системи (ITS) и финансирането на новаторски технологии.

Nils Danklefsen
07/2008