Сухопътен транспорт: достъп до пазара

ПРАВНО ОСНОВАНИЕ

Дял V от Договора за ЕО, и по-специално член 71 (Договор от Лисабон: дял VI, и по-специално 91 от Договора за функционирането на Европейския съюз).

ЦЕЛИ

Изграждане на единен транспортен пазар, т.е. улесняване на ефективното упражняване на свободата на установяване и гарантиране на свободното предоставяне на услуги на цялата територия на Общността.

РЕЗУЛТАТИ

А. Автомобилен транспорт

1. Отваряне на пазара за товарен транспорт

а) Трансграничен товарен транспорт

Регламент (ЕИО) № 881/92 от 26 март 1992 г. консолидира съществуващите правни разпоредби за трансграничния транспорт между държавите-членки и установява окончателна уредба на достъпа на трансграничните превози до пазара за товарен транспорт. Този регламент се отнасяше за превози от или до държава-членка или през една или повече държави-членки. Ако до момента превозите между две държави-членки бяха възможни само на основата на двустранни спогодби и освен това бяха подложени на ограничения, с този регламент от 1 януари 1993 г. бяха отменени всички количествени ограничения (контингенти) и ценови предписания. Оттогава достъпът до пазара се определя само от качествени изисквания за предоставяне на общностно разрешително, което се издава на превозвачите от държавата по установяване и трябва да бъде признато от всички останали държави-членки.

С Регламент (ЕИО) № 3916/90 от 21 декември 1990 г. беше въведен механизъм за управление на кризи за случаите на тежки пазарни сътресения.

б) Каботаж

За т. нар. каботаж, т. е. извършване на транспортни услуги на територията на държава-членка от превозвач, чието седалище се намира в друга държава-членка, беше приет специално Регламент (ЕИО) № 3118/93 на Съвета от 25 октомври 1993 г. Този регламент дава възможност на превозвачите, разполагащи с издадено от държава-членка общностно разрешително, да изпълняват в друга държава-членка товарни автомобилни транспорти услуги, но само при условие че тези услуги се извършват временно. За държавите-членки, присъединили се през 2004 г. (без Малта, Кипър и Словения), в договорите за присъединяване бяха предвидени поетапни преходни периоди до 5 години.

в) Нови предложения на Комисията

С горепосочената правна рамка Общността създаде предпоставки за либерализиран пазар на товарния автомобилен транспорт в Европейския съюз. За създаване на условия за лоялна конкуренция беше необходима обаче последваща хармонизация на социалните, техническите и данъчните рамкови условия (*4.6.3.).

Проблемите при изпълнението и контрола на концепцията за временен каботаж, както и известната правна несигурност поради неединното прилагане на определени национални норми дадоха повод на Комисията през май 2007 г. да предложи нова редакция на разпоредбите за достъп до пазара на трансграничния товарен автомобилен транспорт (СOM(2007) 265). Някои от предложените от Комисията съществени изменения са следните:

— по-опростено, по-ясно и по-приложимо определение на понятието „каботаж“ (три превоза в рамките на седем дни непосредствено след трансгранично пътуване);

— опростен образец за общностно разрешително;

— подобрени процедури за обмен на информация между държавите-членки за нарушения от страна на превозвачи, както и задължаване на държавите-членки при тежки нарушения или при повторни леки нарушения да отправят предупреждение. Предвижда се и възможност за отнемане на общностни разрешителни, заверени преписи или документи за управление.

По същото време Комисията предложи разпоредбите за достъп до професията „автомобилен превозвач“ да бъдат допълнени и в по-голяма степен хармонизирани с цел избягване на изкривявания на конкуренцията и гарантиране на по-ефективно и по-единно прилагане на разпоредбите (СOM(2007) 0263).

В момента предложенията на Комисията се намират в законодателна процедура между Съвета и Европейския парламент.

2. Отваряне на пазара за пътнически транспорт

а) Трансграничен пътнически транспорт

За разлика от товарния автомобилен транспорт, отварянето на пазара за пътнически транспорт напредва по-бавно.

Регламент (ЕИО) № 684/92 от 16 март 1992 г. допринесе за отваряне на пазара в сферата на трансграничния автобусен транспорт. Всеки превозвач от Общността беше допуснат по този начин до трансграничния автомобилен пътнически транспорт между държавите-членки. Този регламент беше допълнен и преработен чрез Регламент (ЕО) № 11/98 от 9 януари 1998 г., с който беше въведено общностно разрешително за професионалните превозвачи, които получиха разрешение за превоз на пътници с автобуси в държавата, където са се установили. Превозвачите трябва да носят това общностно разрешително със себе си в родната си страна като доказателство, че са получили разрешение. За трансграничните линейни превози се изисква освен това разрешение, което се издава в рамките на опростена процедура.

б) Каботаж

Регламент (ЕО) № 12/98 от 11 декември 1997 г. откри пазара за нередовни услуги (автобуси), специални форми на редовни транспортни услуги, ако за това има сключен договор между организатора и превозвача (например превоз на работещи или студенти), както и за редовните транспортни услуги в рамките на трансграничните транспортни услуги.

Отварянето на пазара не обхваща към момента следните случаи, при които компетентните органи могат да откажат извършване на превози от превозвачи, които не са установени в съответната страна, национални транспортни услуги, извършвани независимо от трансграничната транспортна услуга, както и градски, извънградски и регионален транспорт (също и в рамките на трансграничната транспортна услуга).

в) Ново предложение на Комисията

През май 2007 г. Комисията предложи опростена и по-бърза процедура за издаване на разрешение за трансгранични редовни транспортни услуги и за опростено и нормирано общностно разрешително (СOM (2007) 264). Предложението се обсъжда в момента от Съвета на министрите и Европейския парламент.

Б. Железопътен транспорт

1. Действащи правни разпоредби

а) Достъп до инфраструктурата

Директива 91/440/ЕИО от 29 юли 1991 г. относно развитието на железниците в Общността възлага като задължение на държавите-членки:

— да разрешат на железопътните предприятия статут на независими оператори и управление на собствена сметка;

— да водят отделно счетоводство за експлоатацията на инфраструктурата и извършването на транспортни услуги.

В директивата е заложен принципът на предоставяне на право на достъп на железопътните превозвачи от дадена държава-членка до инфраструктурата на друга държава-членка. Чрез трите т.нар. „железопътни пакета“ продължи отварянето на пазарите за жп транспортни услуги.

С Директива 2001/12/EО от 26 февруари 2001 г. беше изменена Директива 91/440/EИО. Тя предвижда от март 2003 г. достъп на трансграничните товарни транспортни услуги до Трансевропейската железопътна мрежа за товарни превози (TESGN). От 15 март 2008 г. трябва да е отворена цялата европейска жп мрежа за трансгранични товарни транспортни услуги. Освен това за извършването на жп транспортни услуги и експлоатацията на инфраструктурата се предвижда създаването на две отделни организационни единици, както и въвеждането на отделно счетоводно отчитане на пътническите и товарните транспортни услуги. По този начин предоставянето на инфраструктурен капацитет, събирането на такси за ползване и издаването на разрешения трябва да става независимо от извършването на транспортните услуги, като същевременно се осигури балансиран и недискриминиращ достъп до железопътната инфраструктура. В рамките на втория железопътен пакет чрез Директива 2004/51/EО от 29 април 2004 г. беше постигнат напредък в отварянето на пазара. Пълното отваряне на пазара за товарни жп транспортни услуги, включително за каботаж, трябваше да стане към 1 януари 2007 г. Споразумението за втория пакет на жп инфраструктурата съдържаше освен това декларация на Европейския парламент и на Съвета на министрите, изразяваща стремеж към отваряне на пазара за трансграничен пътнически жп транспорт до 2010 г. Необходимите правни основания за това отваряне на пазара бяха приети с Директива 2007/58/EО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. в рамките на приемането на т. нар. трети железопътен пакет. Отварянето на пазара за трансграничен пътнически жп транспорт до 1 януари 2010 г. включва и правото на превоз на пътници между произволни гари по отсечката за трансграничен транспорт, както и между гари в една и съща държава-членка. При определени обстоятелства, обаче, това право може да бъде ограничено от държавите-членки.

б) Разпределение на инфраструктурния капацитет

Директива 95/19/ЕО от 19 юни 1995 г. трябваше да гарантира справедлив и недискриминиращ достъп до инфраструктурата. Важен елемент представлява задължението за въвеждане на система за събиране на пътни такси на базата на реалните разходи, като таксите се събират от независим орган. В хода на приемането на първия железопътен пакет тази директива беше заменена с Директива 2001/14/ЕО от 26 февруари 2001 г., в която по-точно се определят правата на железопътните превозвачи при разпределяне на инфраструктурния капацитет и се въвежда процедура за преодоляване на недостига на капацитет. С приемането на втория железопътен пакет тази директива и Директива 95/18/ЕО бяха изменени с Директива 2004/49/EО от 29 април 2004 г. Цел на това изменение беше хармонизирането на правната рамка в държавите-членки и разработката на общи цели и методи в сферата на безопасността. Въведени бяха система за издаване, съдържание и валидност на сертификатите за безопасност, както и принцип за независима техническа проверка при злополука. Освен това бяха установени основните аспекти на общите системи за безопасност за операторите на инфраструктурата и жп превозвачите. С третия железопътен пакет Директива 2001/14/ЕО беше допълнена чрез Директива 2007/58/ЕО с няколко разпоредби, които трябваше да улеснят дългосрочните инвестиции, например във високоскоростните връзки.

2. Перспективи: съживяване на железниците</Още през 1996 г. Комисията формулира стратегия за „съживяване на железниците“, която влезе в сила през септември с публикуване на Бялата книга „Европейската транспортна политика до 2010 година: насоки за бъдещето“. Тя включва основно следните елементи:

— отваряне на националните пазари за товарен транспорт за каботаж;

— въвеждане на високо ниво на безопасност;

— развитие на оперативната съвместимост;

— постепенно отваряне на трансграничните пътнически превози;

— насърчаване на мерки за качество на услугите и укрепване на правата на клиентите;

— създаване на Европейска агенция за безопасност и оперативна съвместимост в жп транспорта.

С приемането на трите железопътни пакета това съживяване отбеляза значителен напредък през последните години. Много пречки по пътя към европейското железопътно пространство бяха постепенно отстранени. Въпреки това европейските железници са изправени пред сериозни предизвикателства, що се отнася до настоящия им дял в общия обем транспортни услуги, респективно увеличаването му в средносрочен план. От значение за товарния жп транспорт ще бъде приетите вече нормативни актове да бъдат интегрирани в националното законодателство на всички държави-членки и прилагани от тях. През 2012 г. Комисията трябва да представи доклад за интегрирането на посочената по-горе Директива 2007/58/EО. В случай на необходимост в този доклад трябва да бъдат предложени допълнителни мерки и следващи стъпки за отваряне и на националните пазари за пътнически жп транспорт.

3. Градски, извънградски и регионален транспорт

Железопътният и автомобилен градски, извънградски и регионален транспорт в държавите-членки са обвързани в значителна степен със задължения, свързани с благото на обществото, и често се извършват от публични превозвачи. Определящ в случая беше Регламент (ЕИО) № 1191/69 от 26 юни 1969 г. (изменен с Регламент (ЕИО) № 1893/91 от 20 юни 1991 г.). Предложение на Комисията от 26 юли 2000 г. предвиждаше нова версия на този регламент. Целта беше да се развие конкуренция между публичните предприятия за пътнически транспорт, в частност в сферата на обществения извънградски и регионален транспорт, с помощта на задължителни публични търгове. Това предложение беше заменено през юли 2005 г. с ново предложение на Комисията (СOM(2005) 319). През май 2007 г. Съветът на министрите и Европейският парламент най-сетне постигнаха споразумение за нова уредба за обществения пътнически транспорт на близки разстояния под формата на Регламент (EО) № 1370/2007. Наред с възлагането на обществени поръчки за транспортни услуги съгласно този регламент при определени обстоятелства се допуска директно възлагане на поръчки на малки и средни предприятия, както и т. нар. „inhouse-сделки“. С това се дава възможност на градовете и регионите да решават сами да извършват пътнически транспортни услуги. По този начин ясно се подчертава принципът на субсидираност. Освен това новият регламент обхваща и други елементи, сред които a) забрана за действие от защитени пазари на други пазари, б) разпоредби за въвеждане на социални стандарти и критерии за качество, както и в) разпоредби за ограничаване на срока на действие на поръчки за доставка на публични услуги.

РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

В сферата на автомобилния транспорт чрез многобройни резолюции Европейският парламент е изисквал и подкрепял постепенното отваряне на пазара за товарен и пътнически автомобилен транспорт. При това той винаги е посочвал необходимостта от паралелна либерализация и хармонизиране, включително социалните аспекти и транспортната безопасност.

Също и в сферата на жп транспорта Европейският парламент многократно е подкрепял постепенното и социално поносимо отваряне на националните пазари за жп транспорта и е приканвал държавите-членки към полагане на още усилия. В частност:

— Парламентът успя да наложи в законодателната процедура по всичките три железопътни пакета отварянето на пазарите за жп транспорт да се извършва по-бързо, отколкото беше предвидено първоначално от Съвета на министрите;

— Парламентът подкрепи и участва в изграждането на другите основни елементи на съживяване на железниците и създаване на европейско железопътно пространство със съществен принос за укрепване на жп транспорта като екологичен вид транспорт;

— Парламентът предупреди в резолюцията си от 12 юли 2007 г. относно транспонирането на първия железопътен пакет за необходимостта от пълно прилагане на този пакет и изиска незабавни правни действия срещу държавите-членки, които не са изпълнили задълженията си по транспонирането. Същевременно Европейският парламент разглежда разделянето на жп мрежата от експлоатацията като ключов въпрос в железопътната политика и подчертава необходимостта от независим и прозрачен регулаторен орган . Освен това в тази резолюция той посочва множество примери за все още съществуващи деформации на конкуренцията в жп транспорта.

По отношение на отварянето на пазарите за градския, извънградския и регионалния транспорт Европейският парламент измени значително през ноември 2001 г. предложението на Комисията, като подчерта още повече принципа на субсидиарност и свобода на избора в полза на директното възлагане и самостоятелно извършване на транспортни услуги от компетентните органи по места и намали значението на задължението за възлагане на обществени поръчки. След това през юли 2005 г. Комисията внесе ново предложение (СOM(2005) 319). В последваща законодателна процедура по новия Регламент (EО) № 1370/2007 Парламентът успя да наложи съществена част от своята първоначална позиция.

Nils Danklefsen
07/2008