Сухопътен транспорт: хармонизиране на законодателството
Създаването на единен европейски транспортен пазар не е възможно, без да се хармонизира действащото в държавите-членки законодателство. Конкретно е необходимо адаптиране в сферата на данъчното облагане, на социалното законодателство, на техническите норми и на административната политика.
ПРАВНО ОСНОВАние
ЦЕЛИ
Обща транспортна политика, която да създаде условия за лоялна конкуренция и да гарантира свобода за предоставяне на услуги, изисква хармонизиране на законодателството на държавите-членки в областта на транспорта. Това се отнася най-вече до данъчното облагане (ДДС, данъците върху превозните средства, данъците върху горивата), техническите спецификации (максимално допустими размери и тегло, норми за безопасност), социалните разпоредби, както и други форми на държавна намеса, като например субсидиите.
В областта на железопътния транспорт става дума най-вече за техническите изисквания. Значителните различия между отделните държави-членки по отношение на техническите изисквания, изискванията за безопасност, сигнализацията, междурелсовото разстояние и системите за контрол все още възпрепятстват създаването на интегриранo в правно и техническо отношение европейско железопътно пространство и затрудняват конкурентоспособността на железопътния транспорт спрямо другите видове транспорт. Задължително е постепенно хармонизиране на тези технически изисквания с цел постигане на оперативна съвместимост между отделните национални железопътни системи.
Различните разрешителни и лицензионни режими и мерки за опазване на околната среда и защита на потребителите също се нуждаят от известно хармонизиране, за да се избегне нарушаването на конкуренцията и да се улесни навлизането на нови предприятия на пазара.
РЕЗУЛТАТИ
А. Автомобилен транспорт
1. Хармонизиране на данъците
а) Данък добавена стойност и акцизи
За разлика от постигнатото принципно споразумение за данъка върху добавената стойност, с приемането на Директиви 92/81/ЕИО и 92/82/ЕИО на Съвета от 19 октомври 1992 г. беше постигнато известно хармонизиране на акциза върху горивата.
б) Разпределение на разходите за инфраструктура
Директива 1999/62/ЕИО от 17 юни 1999 г. относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за използване на определени инфраструктури предвиждаше такси за изминат участък и такси за използването на автомагистрали и високоскоростни магистрали, мостове, тунели и планински проходи с минимални и максимални ставки. Тази директива беше изменена с Директива 2006/38/ЕО от 17 май 2006 г. („Директива за пътните такси“илиДиректива за „евровинетките“). Наред с хармонизирането на транспортните тарифи във всички държави-членки и единните методи за изчисляване на разходите за инфраструктура новата директива набляга значително повече на принципа „причинителят плаща“ и на преобразуването на външните разходи във вътрешни. Тя предвижда по-добро диференциране на таксите с оглед на екологичните аспекти и по този начин предоставя на държавите-членки инструмент за регулиране на транспорта. Възможно е освен това в определени региони да бъдат начислявани допълнителни такси за изминат участък за покриване на щетите върху околната среда и влошеното качество на въздуха или съответно за покриване на инвестициите в по-екологични видове транспорт като например железопътния. На 8 юли 2008 г. Комисията представи пакет от инициативи за постигане на по-екологосъобразен транспорт („Greening Transport Package“) (СOM(2008) 433). По този начин тя изпълни една от разпоредбите на Директивата за пътните такси, а именно две години след приемането ѝ да представи общовалиден, прозрачен и логичен модел за изчисляване на външните разходи, включително и тези за екология, шум, задръствания и здравеопазване. Този модел трябва да послужи като основа за бъдещи изчисления на таксите за използване на инфраструктурата и да бъде придружен от стратегия за постепенното му прилагане при всички видове транспорт. В допълнение към стратегията за преобразуване на външните разходи във вътрешни за всички видове транспорт (СOM(2008) 435) и другите инициативи Комисията предложи като основен елемент изменение на Директивата за пътните такси (СOM(2008) 436). В него се предвижда определянето на рамка, с чиято помощ държавите-членки да могат да изчисляват и променят таксите за изминат участък в зависимост от причинените от транспортните средства замърсяване на въздуха и шум, а също и от интензивността на движението.
2. Техническо хармонизиране
а) Максимално допустими размери и тегло
Директива 96/53/ЕО от 25 юли 1996 г. за определяне на тези максималните гранични стойности регламентира принципния въпрос за условията на конкуренция между отделните превозвачи. Тук следва да се добави и Директива 97/27/ЕО от 22 юли 1997 г. относно масите и размерите на определени класове превозни средства и ремаркета. С Директива 96/53/ЕО се хармонизират максимално допустимите размери на автобусите в Европейския съюз.
б) Технически прегледи
Директива 96/96/ЕО от 20 декември 1996 г. е насочена към хармонизация на общностното законодателство относно прегледите за проверка на техническа изправност на превозните средства и ремаркетата. Тя предвижда задължителни и редовни прегледи на превозните средства за пътнически, съответно товарен транспорт. Разпоредбите обхващат проверката на емисиите отработени газове и проверката на ограничителите на скоростта на превозните средства, за които те са задължителни. Директива 2000/30/ЕО от 6 юни 2000 г. предвижда въвеждане на внезапни технически проверки на пътя, за да се открият определени нарушения, които могат да бъдат съзнателно укрити при годишните прегледи.
3. Хармонизиране по отношение на административната политика
а) Законови задължения на водачите на превозни средства
Директива 91/439/ЕИО относно свидетелствата за управление от 29 юни 1991 г. уеднакви формата и класовете на превозните средства, въведе принципа на взаимното признаване и определи основните изисквания за здравословно състояние и правоспособност. Директива 96/47/ЕО от 23 юли 1996 г. определи алтернативен формат за свидетелствата за управление на превозни средства с размер на кредитна карта. Новата редакция на Директивата относно свидетелствата за управление на превозни средства, Директива 2006/126/ЕО от 20 декември 2006 г., въведе формата на кредитна карта като задължителен за всички нови свидетелства за управление на превозни средства на Общността от 2013 г. Освен това най-късно 26 години след влизане в сила на директивата всички свидетелства за управление на превозни средства, които са в обръщение, трябва да съответстват на новия модел на пластмасова карта. Към момента в ЕС съществуват около 110 различни модела свидетелства за управление на превозни средства. С хармонизирането ще се подобри прозрачността за гражданите, органите на реда и органите, издаващи свидетелствата за управление на превозни средства и ще се допринесе за по-добрата им защита от фалшификация. Директивата съдържа и елементи, които имат за цел да противодействат на широко разпространения модел на туризъм с цел придобиване на свидетелство за управление на превозно средство. Съгласно разпоредбите всяко лице има право да притежава само едно свидетелство за управление на превозно средство и издаването на ново свидетелство за управление следва да бъде отказвано на кандидат, на когото такова свидетелство за управление е е обвързано с ограничения, временно спряно или отнето в друга държава-членка
С Регламент (ЕО) № 484/2002 от 1 март 2002 г. беше въведено единно удостоверение за водачи на моторни превозни средства. С него се удостоверява, че водачът, назначен за извършване на международен превоз на товари, е нает съгласно правните и административните разпоредби на държавата-членка, в която се намира седалището на транспортната фирма. Това удостоверение има за цел да противодейства както на социалния дъмпинг, така и на нарушаването на конкуренцията.
Директива 2003/59/ЕО от 15 юли 2003 г. определя освен това и минимални стандарти за основната и допълнителната квалификация на водачите на определени превозни средства за превоз на товари и пътници. По този начин се гарантира, че водачите на превозни средства ще могат да се адаптират към променящите се рамкови условия на сектора, в който работят.
б) Регистрация на превозни средства
Директива 1999/37/ЕО на Съвета от 29 април хармонизира документите за регистрация на превозните средства и по този начин опростява проверката на собствеността и прехвърлянето ѝ между гражданите на две държави-членки. Регламент (ЕО) № 2411/98 на Съвета от 3 ноември 1998 г. за признаването на отличителния знак на държавата-членка, в която са регистрирани моторните превозни средства, въвежда задължителното изобразяване на европейското знаме на табелката с регистрационния номер и международното съкращение на държавата, в която е регистрирано превозното средство.
4. Социално хармонизиране
а) Работно време
Транспортният сектор беше изключен от приложното поле на Директива 93/104/ЕО от 23 ноември 1993 г. относно някои аспекти на организацията на работното време. Директива 2002/15/ЕО от 11 март 2002 г. относно организацията на работното време на лицата, извършващи транспортни дейности в автомобилния транспорт, има за цел да въведе минимални изисквания към организацията на работното време, с които да се подобри здравословното състояние и безопасността на водачите на превозни средства. Средното седмично работно време съгласно разпоредбите на директивата е 48 часа. То може да достигне до 60 часа, ако за период от четири месеца изчислената средна седмична продължителност на работното време не надхвърля 48 часа.
б) Продължителност на кормуване
Продължителността на кормуване е уредена в Регламент (ЕИО) № 3820/85 от 20 декември 1985 г. Той определя максимално допустимата продължителност на непрекъснато кормуване, почивките и седмичната продължителност на кормуване. Този регламент е заменен с Регламент (ЕО) № 561/2006 от 15 март 2006 г., с който времето за кормуване и почивка на професионалните водачи на превозни средства е променено в полза на по-честите почивки, намалените случаи на изключения, както и на по-добрата възможност за контрол и санкциониране. Освен това този регламент изменя Регламент (ЕИО) № 3821/85 от 20 декември 1985 г., като окончателно се въвеждат дигиталните тахографи и се улесняват проверките за нарушения.
Директива 2006/22/ЕО от 15 март 2006 г. регламентира като подкрепяща мярка минималните изисквания за проверки, извършени от държави-членки и техния минимален брой с оглед спазването на горепосочените регламенти.
в) Ползватели
Съветът прие Препоръка 98/376/ЕО от 4 юни 1998 г. относно карта за паркиране, предназначена за лица с увреждания. От 1 януари 1999 г. тази карта за паркиране позволява на нейните притежатели да ползват запазени места за паркиране на цялата територия на Общността.
Б. Железопътен транспорт
1. Техническо хармонизиране
а) Оперативна съвместимост на железопътния транспорт
С Директиви 96/48/ЕО от 23 юли 1996 г. относно оперативната съвместимост на трансевропейската железопътна система за високоскоростни влакове и 2001/16/ЕО от 19 март 2001 г. относно оперативната съвместимост на трансевропейската конвенционална железопътна система в ЕС стартира процес, който има за цел да направи възможно цялостното използване на различните железопътни системи в държавите-членки и безпроблемния преход от мрежата на една държава-членка към мрежата на друга държава-членка. Още в хода на приложението на тези директиви бяха изработени някои технически решения (така наречените технически спецификации за оперативна съвместимост, ТСОС). Те бяха насочени първоначално към обхващане на най-важните аспекти като влаково управление/безопасност, сигнализация, телематични приложения за товарен транспорт, квалификация на персонала в трансграничния транспорт и шумови емисии.
Двете директиви бяха изменени и адаптирани към актуалната ситуация с Директива 2004/50/ЕО от 29 април 2004 г. Едновременно с това приложното поле на Директивата относно конвенционалните железопътни системи беше разширено върху цялата европейска железопътна мрежа, за да се отговори на изискванията за пълно отваряне на железопътната мрежа за товарни превози, предвидено за 2007 г. С Директива 2008/57/ЕОбяха обобщени директивите относно оперативната съвместимост на трансевропейската железопътна система за високоскоростни влакове (Директива 96/48/ЕО) и на трансевропейската конвенционална железопътна система (Директива 2001/16/ЕО). Основният елемент на директивата представлява принципът на взаимното признаване. Когато дадено превозно средство вече е регистрирано в една държава-членка, другите държави-членки могат да се позовават на национални разпоредби, единствено за да поставят допълнителни изисквания и да поискат допълнителни проверки, ако това е задължително необходимо за установяване или съответно осигуряване на техническата съвместимост на превозното средство със съответната мрежа. Националните органи могат да откажат разрешение за пускане в експлоатация единствено ако може да се докаже, че съществува „съществен риск за безопасността“. През март 2005 г. представителите на железопътния сектор и Комисията подписаха декларация за намерение за въвеждането на Европейска система за управление на железопътното движение ERTMS (European Rail Traffic Management System). С ERTMS европейските системи за сигнализация ще бъдат уеднаквени, ще бъде въведен единен автоматичен контрол на скоростта, което ще се базира на последните достижения на далекосъобщителните технологии. За цялостното въвеждане на ERTMS се предвижда период от 10 до 12 години.
б) Европейска железопътна агенция
За оказване на съдействие на Комисията и държавите-членки при подобряването на оперативната съвместимост и безопасността на европейската железопътна система в хода на приемането на втория железопътен пакет с Регламент (ЕО) № 881/2004 от 1 май 2004 г. беше създадена Европейска железопътна агенция със седалище в Лил и Валенсиен във Франция. Основната задача на агенцията е постепенното сближаване, регистриране и контролиране на техническите спецификации (ТСОС) и разработването на общи цели по отношение на безопасността на европейските железници. Самата агенция няма правомощия да взема решения, а с помощта на експерти разработва предложения за решения на Комисията. Предложение за разширяване на правомощията на агенцията в областта на оперативната съвместимост (COM(2006) 785) в момента се намира в законодателна процедура между Съвета и Европейския парламент.
Директива 2005/47/ЕО от 18 юли 2005 г. урежда условията на труд на пътуващия персонал в оперативно съвместимия трансграничен железопътен транспорт. Тя се базира на споразумение между европейските социални партньори в железопътния сектор.
Директива 2007/59/ЕО, приета в рамките на Третия железопътен пакет, има за цел да хармонизира минималните изисквания за квалификация, а заедно с това и за сертифициране на локомотивни машинисти в ЕС. Свидетелствата за управление, издадени в една държава-членка, трябва да бъдат признавани от останалите държави-членки. Това взаимно признаване на хармонизирани професионални познания се смята за неотменим градивен елемент за създаване на единно европейско железопътно пространство. Директивата определя задачите, които трябва да изпълняват компетентните органи на държавите-членки, локомотивните машинисти и останалите участници в този сектор, особено железопътните предприятия, операторите на инфраструктурата и образователните институции.
Съгласно тази директива локомотивните машинисти трябва да могат да представят свидетелство за управление, от което да е видно, че локомотивният машинист отговаря на всички минимални изисквания по отношение на медицинските изисквания, основното обучение и общите познания по специалността. Освен това локомотивните машинисти трябва да докажат с допълнителни удостоверения, че са преминали специализирано обучение за отсечките, по които пътуват, използвания подвижен състав и специфичните за съответното предприятие процедури за експлоатация и безопасност.
3. Права на пътниците
Също в рамките на третия железопътен пакет Съветът и Европейският парламент приеха през есента на 2007 г. Регламент (ЕО) № 1371/2007 за правата и задълженията на пътниците в железопътния транспорт. Регламентът предвижда и обезщетения в случай на голямо закъснение, както и отговорност на предприятията за пътниците и техния багаж в случай на произшествие. След влизане в сила на този регламент в края на 2009 г. при закъснение пътниците ще имат право да претендират обезщетение в размер на 25 % от цената на билета при закъснение над 60 минути и в размер на 50 % от цената на билета при закъснение от 120 минути. С този регламент железопътните превозвачи допълнително се задължават да предоставят на пътниците цялостна информация например за правата на пътниците, разписанията, най-кратките по времетраене маршрути и тези с най-изгодна цена, както и по въпросите на достъпността, условията за достъп и работното време на съоръженията за лица с увреждания. Железопътните предприятия са задължени да въведат освен това и недискриминационни правила за достъп до превоза на лица с увреждания и лица с ограничена подвижност. При определени условия регламентът предвижда възможности за изключения за националните транспортни услуги на далечни разстояния, както и за градски, крайградски и регионални транспортни услуги.
4. Административно хармонизиране
а) Удостоверение за професионална правоспособност (лиценз)
Директива 95/18/ЕО от 19 юни 1995 г. предвижда всеки железопътен превозвач да разполага с лиценз, за да има право на достъп до инфраструктурата на държавите-членки. Лицензът се издава от държавата-членка, в която се намира седалището на превозвача, при условие че са изпълнени определени единни изисквания (надеждност, финансова стабилност и професионална компетентност), и е валиден на територията на цялата Общност. Тази директива е изменена с Директива 2001/13/ЕО от 26 февруари 2001 г., в която разпоредбите относно издаването на лицензи на железопътни превозвачи обхващат всички железопътни превозвачи с много малки изключения. Освен това са определени необходимите изисквания по отношение на техническите, икономическите и финансовите рамкови условия, както и по отношение на безопасността.
РОЛЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
В рамките на своите законодателни правомощия ЕП принципно подкрепи повечето предложения за хармонизиране на Комисията, но едновременно с това постави и някои акценти:
— В законодателната процедура за приемане на директивата за пътните такси през 2005 г. Европейският парламент успя да наложи становището си за разширяване на приложното поле на тази директива, като бъдат включени и превозните средства над 3,5 тона, а също и за това да се засили екологичния и аспект. В преговорите със Съвета на министрите Парламентът успя да наложи позицията си новата директива да съдържа план за преобразуване външните разходи във вътрешни за всички видове транспорт. Новите предложения на Комисията за постигане на по-екологосъобразен транспорт се дължат в голяма степен на натиска на Европейския парламент по отношение на екологичната политика.
— В областта на социалните разпоредби Европейският парламент значително допринесе за подобряването и опростяването на регламента относно времето за кормуване и почивка. Освен това Парламентът наложи значително засилване на контрола върху спазването на времето за кормуване и почивка. По-нататък, при преговорите за Директивата относно работното време, парламентът направи така, че разпоредбите да се отнасят не само за водачите на трудов договор, а от 2009 г. и за самонаетите водачи, които представляват 40 % от всички водачи.
— В своето решение от 15 юни 2006 г. Европейският парламент настоятелно подкрепи въвеждането на системата за управление на железопътното движение и системата за сигнализация ERTMS/ETCS, а така също и още редица други предложения за преминаване към тази система.
— В своето решение от 12юли2007 г. за изпълнение на първия железопътен пакет Парламентът поиска още едно преразглеждане на Директивата за пътните такси. Според Парламента, за да се гарантира лоялната интермодална конкуренция, следва да бъдат адаптирани тарифите за автомобилен транспорт и ценовите системи за трасетата в железопътния транспорт, да бъде наложена задължителна такса за изминат участък за всички товарни МПС над 3,5 т. по всички пътища на Европейския съюз и да бъдат преобразувани всички външни разходи във вътрешни.
Nils Danklefsen
07/2008