Външна политика: цели, механизми и резултати
Основата на европейската външна политика се полага през 1969 г. с Доклада „Davignon-Bericht“, който представлява първата стъпка по пътя към Европейско политическо сътрудничество. По-късно чрез Договора за Европейския съюз се разработва концепцията за ОВППС, която се променя и доразвива чрез договорите от Амстердам и Ница.
ПРАВНА ОСНОВА
Правната основа за Общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) е формулирана в дял V, членове 11—28 от Договора за Европейския съюз (ДЕС).
ОВППС по-конкретно е залегнала в следните текстове:
— в Договора за Европейския съюз:
- дял І, Общи разпоредби, по-специално член 2 и член 3;
- дял VІІІ, Заключителни разпоредби;
- Протокол относно член 17, приложен към Договора с Договора от Амстердам;
- Декларации 27 до 30, приети от Междуправителствената конференция от 1990 г. (в рамките на Договора от Маастрихт), и петте декларации във връзка с ОВППС, приети от Междуправителствената конференция от 1996 г. (в рамките на Договора от Амстердам): № 2 относно подобряването на сътрудничеството между ЕС и Западноевропейския съюз (ЗЕС), № 3 относно ЗЕС, № 4 относно член 24 и член 38, № 5 относно член 25 и № 6 за създаване на звено за планиране на политиката и за ранно оповестяване (*6.1.3.). Наред с това от значение е и Декларация № 1 относно европейската политика в областта на сигурността и отбраната, приета от Междуправителствената конференция през 2000 г. (в рамките на Договора от Ница).
— в Договора за ЕО: член 296, 297, 300 и 301.
ЦЕЛИ
В член 11 от Договора за Европейския съюз са дефинирани следните пет цели на ОВППС:
— Опазване на общите ценности, основните интереси, независимостта и целостта на Съюза в съответствие с принципите, залегнали в Устава на Обединените нации.
— Укрепване на сигурността на Съюза по всички начини.
— Опазване на мира и укрепване на международната сигурност в съответствие с принципите, залегнали в Устава на Обединените нации, както и в Заключителния акт от Хелзинки и целите на Парижката харта, включително и онези, които се отнасят до външните граници.
— Насърчаване на международното сътрудничество.
— Развитие и укрепване на демокрацията и принципа на правовата държава, и на зачитането на правата на човека и на основните свободи.
— В дял І, член 2б от ДЕС (Общи разпоредби) са утвърдени общите цели на Съюза, които важат и в рамките на ОВППС.
— Освен това държавите-членки са обвързани с клауза за лоялност към ЕС. В член 11, параграф 2 се установява, че държавите-членки:
- активно и безрезервно подкрепят ОВППС;
- въздържат се от всяко действие, което е в противоречие с интересите на Съюза или може да накърни неговата ефикасност в международните отношения;
- работят заедно за засилването и развитието на тяхната взаимна политическа солидарност.
РЕЗУЛТАТИ
А. Европейско политическо сътрудничество (ЕПС)
След като през 1954 г. планът „Pleven“, който предвижда създаването на обща европейска армия под общо върховно командване, пропада, на срещата на върха в Хага от 2 декември 1969 г. политическата воля за пръв път придобива ясни очертания. Шестимата външни министри представят документ, доклада „Davignon“, в който се съдържат първите стъпки по пътя към Европейското политическо сътрудничество (ЕПС), основаващо се на метода на сътрудничество между държавите-членки извън рамките на Общността. В рамките на ЕПС се осъществява по-тясно съгласуване на външната политика на държавите-членки и са приети редица общи позиции, по-специално за района на Близкия изток. ЕПС се заздравява допълнително чрез създаването на Европейския съвет през 1974 г., който дава общите насоки на работата в рамките на ЕПС, както и чрез Единния европейски акт от 1987 г., който създава правната основа на сътрудничеството.
Б. Договорът от Маастрихт (1992 г.)
С Договора за Европейския съюз (ДЕС) се въвежда системата на трите стълба, чрез която се разграничават отделните сфери на действие на ЕС. Вторият стълб, който обхваща общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС), се базира на подхода на междуправителствените отношения, също както и третият стълб, който регламентира сътрудничеството в сферата на правосъдието и вътрешните работи. За разлика от тези два стълба, първият и най-важен стълб обхваща само политиките на Общността. ДЕС представлява значителен пробив за ОВППС.
1. Инструментариум
ОВППС се различава от ЕПС, тъй като разполага с конкретни стратегически средства, които надхвърлят чисто вербалните декларации. В първоначалния си вариант от Маастрихт член 12 и член 13 предвиждат съвместни позиции и съвместни действия. За тях следва да се взема единодушно решение от страна на Съвета, след което те стават задължителни за всички държави-членки.
2. Единна институционална рамка
Един от най-иновативните аспекти на ДЕС е създаването на единна институционална рамка. Макар че ОВППС се основава на междуправителствените консултации, тя се осъществява със съдействието на много институции: на Европейския съвет, на Съвета (по-специално на Съвета по общи въпроси и външни отношения), Европейската комисия, Европейския парламент, както и на Комитета за политика и сигурност.
3. Сигурност и отбрана
В. Договорът от Амстердам (1997 г.)
Въпреки първоначалните очаквания, че Договорът от Амстердам ще осъществи мащабна институционална реформа с цел постигане на по-голяма кохерентност на ОВППС, в крайна сметка той не успява да доведе до съществени промени на съществуващата структура. Въведен е обаче богат набор от нови инструменти, а наред с това се създава по-ефективна процедура за вземане на решения.
1. Инструментариум
Чрез разширяването на член 12 в Амстердамския договор се предвиждат следните инструменти за ОВППС:
— принципи и общи насоки (член 13), определяни от Европейския съвет, по-специално по въпроси, свързани с политиката на сигурност и отбрана;
— общи стратегии, за които се взема решение от страна на Европейския съвет по препоръка на Съвета за сфери, в които съществуват важни общи интереси на държавите-членки; в общите стратегии също така следва да бъдат набелязани техните цели, продължителност, както и размерът на средствата, които следва да бъдат предоставени за тяхното изпълнение от Общността и от държавите-членки; те също се осъществяват от Съвета;.
— общи действия (член 14);
— общи позиции (член 15);
— редовно сътрудничество между държавите-членки, които имат задължението за взаимно информиране и съгласуване в Съвета по всички въпроси на външната политика и политиката на сигурност, които са от общо значение.
2. Звено за планиране на политиката и за ранно оповестяване
Звеното за планиране на политиката и за ранно оповестяване се създава с декларация в приложение към Договора от Амстердам. Основните му задачи в рамките на ОВППС са:
— Наблюдение и анализ на ситуацията и настъпващите в нея промени, незабавна оценка и своевременно оповестяване.
— Преценка на интересите на Общността и установяване на възможните бъдещи акценти в ОВППС.
— Разработване на обосновани предложения за политически концепции като принос в процеса на формулиране на политиките в Съвета.
— Непосредствена политическа подкрепа на Върховния представител.
3. Процес на вземане на решения
Съгласно член 23 решенията трябва да се вземат от Съвета единодушно. В стремежа да се преодолеят ограниченията, произтичащи от правилото за единодушие, като мярка за по-голяма гъвкавост с Договора се въвежда инструментът на конструктивното въздържане (член 23, параграф 1). Ако някоя от държавите-членки се въздържи от гласуване, тя не е задължена да изпълни това решение, но приема, че решението е обвързващо за Общността.
Наред с това чрез Договора се прави опит за разширяване на областта на вземане на решения с квалифицирано мнозинство. При вземането на решения относно съвместни действия и съвместни позиции или при други решения, основаващи се на обща стратегия, при вземане на решения за провеждане на съвместно действие или за изпълнение на съвместна позиция Съветът може да решава с квалифицирано мнозинство, като това обаче не важи за решения по въпроси с военни или отбранителни аспекти. Ако никоя от държавите-членки не направи възражение или не изиска единодушно вземане на решение в Европейския съвет („аварийна спирачка“), решението се взема от Съвета по процедурата за вземане на решение с квалифицирано мнозинство (понастоящем се изискват 62 гласа от най-малко 10 държави-членки).
4. Изпълнение
За изпълнението е отговорно Председателството. То се подпомага от Генералния секретар на Съвета, който изпълнява функцията на Върховен представител на ЕС по ОВППС — позиция, създадена от Европейския съвет през декември 1999 г.
5. Финансиране
Съгласно член 28 както оперативните, така и административните разходи се осигуряват от бюджета на Европейските общности.
Г. Договорът от Ница (2003 г.)
В отговор на актуалното развитие и новите предизвикателства пред политиката на сигурност в сферата на международните отношения се стига до преразглеждане на институционалната рамка на ОВППС от страна на държавите-членки. С Договора от Ница, влязъл в сила на 1 февруари 2003 г., се въвеждат следните изменения:
1. Процедура по вземане на решения
Чрез дерогация от член 23, параграф 1 Съветът решава с квалифицирано мнозинство при назначаване на специален представител .
2. Споразумения с една или повече държави или международни организации
Съгласно разпоредбите на член 24 от ДЕС Съветът прилага процедурата за вземане на решения с квалифицирано мнозинство, ако споразумението служи за изпълнението на общо действие или обща позиция.
3. Комитет за политика и сигурност
Създаденият с решение на Съвета от януари 2001 г. година Комитет за политика и сигурност упражнява, под ръководството на Европейския съвет, политически контрол и стратегическо ръководство на операциите за управление на кризи (член 25 от ДЕС).
4. Засилено сътрудничество
С разпоредбите на член 27а до член 27д от Договора се разширяват възможностите за засилено сътрудничество в случай на провеждане на общо действие или изпълнение на обща позиция в областта на ОВППС. Това обаче не се отнася до въпроси с военни или отбранителни аспекти. За другите политически сфери обаче трябва да се има предвид, че процедурата на засилено сътрудничество се прилага като последна възможност, ако е установено, че поставената цел не може да бъде постигната в разумно време при прилагане на съответните текстове от Договора.
Д. Договорът от Лисабон (2009 г.?)
След провала на проекта за Европейска конституция от 2005 г., основните институционални разпоредби бяха преработени и заложени в нов договор за реформа, подписан на 19 октомври 2007 г. в Лисабон. Ако този договор в крайна сметка бъде ратифициран въпреки отхвърлянето му при референдума в Ирландия на 12 юни 2008 г., в областта на външната политика биха настъпили следните значителни изменения:
1. Върховен представител
Позицията на Върховния представител на Европейския съюз по външната политика и политиката на сигурност, която в момента се изпълнява от Генералния секретар на Съвета, би била значително повишена, като се предвижда новият Върховен представител (в Конституцията наречен първоначално „външен министър на ЕС“) да бъде същевременно и заместник-председател на Европейската комисия, което значително би повишило влиянието, последователността и тежестта на външната политика на ЕС.
2. Обща служба за външна дейност
В подкрепа на дейността на Върховния представител по изпълнение на общата външна политика и политика на сигурност в сътрудничество с дипломатическите служби на държавите-членки се предвижда създаването на нова Европейска служба за външна дейност, съставена от служители на Комисията, Съвета и държавите-членки.
3. Правосубектност
Придобивайки правосубектност във външното си представителство, Европейският съюз би имал по-конкретни очертания като партньор за трети страни и международни организации. Това би повишило неговата ефективност както в рамките на многостранни форуми, така и на двустранни преговори.
4. Засилено сътрудничество
В европейската политика на сигурност и отбрана и в бъдеще се предвижда да важат специални правила за взимане на решения, но същевременно ще се открият възможности за засилено сътрудничество между по-малки групи от държави-членки и в тази област.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
А. Разпоредби на договора
Съгласно член 21 от Договора от Амстердам Председателството се консултира с Европейския парламент по главните аспекти и основните решения на ОВППС. Европейският парламент може да внася запитвания към Съвета или да му отправя препоръки.
Б. Междуинституционално споразумение
Съгласно член 40 от Междуинституционалното споразумение от 6 май 1999 г. всяка година Съветът се консултира с Европейския парламент по изготвен от Съвета документ относно главните аспекти и основните възможности на ОВППС, включително финансовите последици за общия бюджет на Европейските общности.
В. Конкретни действия
Въпреки скромната си и формална роля в цялостния процес Европейският парламент подкрепя концепцията за ОВППС още от самото начало и търси начини за разширяване на областта на нейното приложение. Предвид конфликтите по света и по-специално тези на Балканите и в Близкия изток, както и променената ситуация по отношение на сигурността след терористичните нападения от 11 септември 2001 г. Парламентът многократно обръща внимание върху факта, че структурата на трите стълба намалява ефективността на ОВППС, и апелира към държавите-членки да се стремят да не използват твърде често механизма на конструктивното въздържане. Освен това бяха дадени импулси за създаване на позиция „външен министър на ЕС“ и на обща европейска дипломатическа служба.
Най-важният инструмент на Парламента в този политически диалог е годишният доклад и резолюцията за ОВППС (наречен на името на своя автор и настоящ и дългогодишен председател на Комисията по външните работи Докладът „Brok“). Този доклад е непосредственият отговор на Парламента на годишния документ на Съвета за ОВППС (вж. по-горе) и е част от бюджетната процедура, при която парламентът, като едната от двете части на бюджетния орган на ЕС, трябва да одобри бюджета на ОВППС.
Докато Европейският парламент очаква ролята му в областта на ОВППС да бъде писмено регламентирана от Договора за конституцията, той успя да постигне в практиката известно неформално сътрудничество с Председателството, Секретариата на Съвета и с Комисията. Представители на тези три органа взимат редовно участие в заседанията и изслушванията на парламентарната комисия по външните работи (AFET) и на създадената през 2004 г. подкомисия по сигурността и отбраната (SEDE). Освен това Парламентът е изградил отношения на сътрудничество с националните парламенти в областта на външната политика и провежда с тях ежегоден обмен по въпросите на ОВППС и на Европейската политика за сигурност и отбрана (ЕПСО).
Stefan Schulz
07/2008