Политика за сигурност и отбрана
След провала на Европейската отбранителна общност, до днес EС постигна голям напредък в областта на европейската политика за сигурност и отбрана. Въпреки това, в тази област остава да се постигне още много и Европейската стратегия за сигурност е стъпка напред в тази посока.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Дял V от Договора за Европейския съюз (ДЕС) относно общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) (*6.1.1.) и петте декларации, отнасящи се до ОВППС, приложени към Договора за ЕС, по-специално декларации 2 и 3 относно Западноевропейския съюз (ЗЕС).
ЦЕЛИ
За ОВППС бяха установени пет цели (в съответствие с измененията, въведени с Договора от Амстердам):
— опазване на общите ценности, основните интереси, независимостта и целостта на Съюза в съответствие с принципите, залегнали в Устава на Обединените нации;
— укрепване на сигурността на Съюза по всички начини;
— опазване на мира и укрепването на международната сигурност в съответствие с принципите, залегнали в Устава на Обединените нации, както и в Заключителния акт от Хелзинки и целите на Парижката харта, включително и онези, които се отнасят до външните граници;
— насърчаване на международното сътрудничество;
— развитие и укрепване на демокрацията и принципа на правовата държава, и на зачитането на правата на човека и на основните свободи.
ПОСТИЖЕНИЯ
А. Договорът от Амстердам
1. Съдържание на ОВППС
а) Включване на задачите от Петерсберг
В съответствие с член 17 (параграф 4) Договорът от Амстердам включва в ДЕС така наречените задачи от Петерсберг, които обхващат: хуманитарните, спасителните и мироопазващите мисии и мисиите на бойни сили за управление на кризите, в това число и за омиротворяване. Те станаха част от ОВППС и общата отбранителна политика. В тези мисии могат да участват всички държави-членки на Европейския съюз (с изключение на Дания, която не участва в изготвянето и осъществяването на решения и действия на Съюза, свързани с въпросите на отбраната в съответствие с Протокол № 5 към Договора от Амстердам).
б) Общи стратегии
Решенията за този нов инструмент се приемат от Европейския съвет.
в) Отношения между ЕС и ЗЕС
Член 17, параграф 3) от Договора от Амстердам цели да поясни характера на тези отношения, декларирайки, че Съюзът ще се обръща за съдействие към Западноевропейския съюз (ЗЕС) за изпълнението на решенията в областта на отбраната и че ЕС ще изготвя политически насоки за такива ситуации. Все пак, след Европейския съвет от Кьолн през 1999 г. за укрепване на европейската политика за сигурност и отбрана на ЕС, сега ЗЕС е в период на преход. В Марсилия през ноември 2000 г. министрите от ЗЕС взеха решение да поддържат минимален секретариат, така че да се гарантира, че функциите и структурите на ЗЕС все още могат да служат на ангажиментите на държавите-членки в съответствие с изменения Договор от Брюксел от 1954 г. Заседанията на Съвета на министрите на ЗЕС в Опорто през май 2000 г. и в Марсилия през ноември 2000 г. откриха пътя за прехвърляне към ЕС на функциите на ЗЕС, необходими за изпълнението на задачите от Петерсберг. Щабът и Военният състав на ЗЕС като такива бяха закрити.
2. Процес на вземане на решения
а) Инициатива
В съответствие с член 18, параграф 4, Комисията участва изцяло в задачите в областта на ОВППС и заедно с държавите-членки има правото на инициатива. Както всяка държава-членка, така и тя може да поиска от Председателството да свика извънредно заседание на Съвета или да прави предложения пред звеното по политиката за действията, които трябва да бъдат предприети.
б) Решения
За да позволи известна гъвкавост на общото правило за единодушие в процеса на вземане на решения Договорът от Амстердам въведе процедурата на конструктивно въздържане от гласуване, според която една държава-членка може да реши да не прилага определено решение, но приема, че то е обвързващо за Съюза като цяло. Чрез дерогация, Съветът решава с квалифицирано мнозинство когато приема съвместни действия и общи позиции или всякакво друго решение, основаващи се на обща стратегия, и когато приема каквото и да е решение за изпълнението на съвместно действие или обща позиция.
в) Изпълнение
Договорът от Амстердам въвежда новата длъжност върховен представител за общата външна политика и политика на сигурност. Той е и генерален секретар на Съвета. В съответствие с член 26 върховният представител подпомага Съвета по въпросите на общата външна политика и политика на сигурност във връзка с формулирането, изработването и изпълнението на политическите решения и, когато е необходимо, действа, от името на Съвета и по искане на Председателството, чрез провеждане на политически диалог с трети държави. Като първи върховен представител бе назначен г-н Хавиер Солана, който встъпи в длъжност на 18 октомври 1999 г.
Бюджетът за ОВППС, който е част от бюджета на ЕО, се управлява от Комисията.
Б. Договорът от Ница
1. Комитет за политика и сигурност
В съответствие с член 25 от Договора от Ница Комитетът за политика и сигурност (вече утвърден след въвеждането му като „временен“ орган от Европейския съвет от Фейра през юни 2000 г.) упражнява под ръководството на Съвета политически контрол и стратегическо ръководство на операциите по управление на кризисни ситуации. За целите и продължителността на операциите, определени от Съвета, по управление на кризисни ситуации Съветът може да оправомощи Комитета да взема съответните решения във връзка с политическия контрол и стратегическото ръководство на операциите. Това допълнително засилва ролята му в областта на европейската политика за сигурност и отбрана.
2. Засилено сътрудничество
Засиленото сътрудничество съблюдава принципите, целите, общите насоки и последователността на общата външна политика и политика на сигурност и взетите в нейните рамки решения. То се отнася до изпълнението на съвместно действие или обща позиция, но не и до въпроси с военни или отбранителни аспекти. Ако никоя държава-членка не възрази или не призове за вземане на единодушно решение в Европейския съвет, засиленото сътрудничество се одобрява в Съвета с квалифицирано мнозинство от едва осем държави-членки.
В. Последващи развития
1. Европейски съвет от Кьолн
2. Европейски съвет от Хелзинки
3. Европейски съвет от Фейра
На Европейския съвет от Кьолн през юни 1999 г., в резултат от конфликта в Косово, ЕС направи голяма стъпка към създаване на собствен военен капацитет и постави задачите от Петерсберг в основата на процеса на укрепване на общата европейска политика за сигурност и отбрана (ЕПСО). Целта бе да се създаде капацитет за независими действия, подкрепен от надеждни военни сили, и да се установи готовност за реагиране на международни кризи, без да се засягат действията на НАТО. Европейският съвет даде ясно да се разбере, че интегрирането на ЗЕС в институционалната рамка на ЕС не е необходимо, въпреки че това интегриране беше предвидено в Договора от Амстердам; по-скоро функциите, които ЗЕС беше поел в областта на задачите от Петерсберг, щяха да бъдат включени в ЕС.
Европейският съвет установи конкретна военна цел, известна като „Приоритетна цел“: до 2003 г., в доброволно сътрудничество, държавите-членки трябва да са в състояние да разполагат в рамките на 60 дни и след това да поддържат сили, готови да действат в пълния спектър на задачите от Петерсберг, включително най-отговорните, в операции до ниво армейски корпус (до 15 бригади с численост 50 000 — 60 000 души). Тези нови сили, които ще бъдат наричани Европейски сили за бързо реагиране (ЕСБР), ще могат да бъдат разполагани в кризисни райони, разположени на разстояние до 2 500 мили в рамките на 60 дни и трябва да могат да бъдат поддържани до една година. Трябва да се отбележи, че постигането на тази цел не включва създаването на европейска армия.
На Съвета от Фейра, Португалия, през юни 2000 г. ЕС официално учреди временния Комитет по политика и сигурност (КПС), съставен от национални представители, занимаващи се с всички аспекти на ОВППС, включително европейската политика за сигурност и отбрана. Съветът от Фейра също така въведе орган, който да предоставя съвети във военната област на КПС, под формата на временен Военен комитет на ЕС (подпомаган от временен Военен състав на ЕС), съставен от ръководителите на отбраната, представени от техните военни делегати, който ще предоставя съвети и препоръки на КПС. По същия начин, в областта на гражданското управление на кризисни ситуации Съветът от Фейра приветства първото заседание на комитета за гражданските аспекти на управлението на кризи (CIVCOM). Той също така въведе приоритетни области в гражданското управление на кризи, по-специално задължението за осигуряване до 2003 г. на до 5 000 полицаи за международни мисии за целия кръг операции за предотвратяване на конфликти и управление на кризи; за определяне и разполагане на до 1000 полицаи в рамките на 30 дни; като Комисията следва да допринася за гражданското управление на кризи в нейните сфери на действие. Полицаите ще бъдат подчинени на КПС, а ефективният оперативен контрол ще бъде в ръцете на върховния представител. Преценено беше, че този ангажимент би изисквал най-много 15 000 отделени и обучени служители.
4. Конференция за предоставяне на отбранителни възможности
На 20 ноември 2000 г. в Брюксел държавите-членки взеха участие в първата Конференция за предоставяне на отбранителни възможности, която вече се провежда всяка година. Конференцията дава възможност на държавите-членки да „поемат доброволно“ конкретни национални ангажименти, съответстващи на целите на военните способности, установени от Европейския съвет от Хелзинки. Тези ангажименти бяха описани в документ, известен като „Каталог на силите“. В съответствие с насоките на Европейските съвети от Хелзинки и Фейра относно колективните цели на способностите държавите-членки се задължават да полагат усилия в средносрочен и дългосрочен план за допълнително усъвършенстване на техните оперативни и стратегически способности като реформират въоръжените си сили, необходими за самостоятелни действия на ЕС.
5. Европейски съвет от Ница
През декември 2000 г. Европейският съвет от Ница направи оценка на ангажиментите на всяка държава-членка във връзка с формирането на европейската политика за сигурност и отбрана.
6. Европейски съвет от Гьотеборг
На Европейския съвет от Гьотеборг през юни 2001 г. ЕС пое ангажимент да развие и усъвършенства своите способности, структури и процедури, за да подобри своя капацитет да поеме целия спектър от задачи по предотвратяване на конфликти и управление на кризи, използвайки военни и граждански средства. Специален акцент бе поставен върху предотвратяването на конфликти по Програмата на ЕС за предотвратяване на ожесточените конфликти.
7. Европейски съвет от Лаакен
На Европейския съвет от Лаакен през декември 2001 г. ЕС прие декларация за оперативната готовност на европейската политика за сигурност и отбрана, заявявайки че:
— развитието на военните способности не означава създаване на европейска армия;
— Съюзът е започнал да тества своите структури и процедури, свързани с операциите по гражданско и военно управление на кризи;
— способностите на Съюза за управление на кризи са укрепени от развитието на консултациите, сътрудничеството и прозрачността между ЕС и НАТО в управлението на кризи в Западните Балкани.
Освен това, във връзка със способностите, за които по принцип се счита, че липсват на Европа, но са особено важни за операциите по управление на кризи, Съветът от Лаакен одобри План за действие за европейските военни способности (ECAP). Този план за действие призовава държавите-членки да мобилизират доброволно всички усилия, инвестиции, разработки и координационни мерки както на национално, така и на международно ниво, за да подобрят съществуващите ресурси и постоянно да развиват необходимите способности за действията на Съюза по управление на кризи.
8. Европейски съвет от Севиля
Европейският съвет приветства първия пилотен проект за управление на кризи, проведен от Съюза през 2002 г., който успешно изпробва структурите и процедурите за вземане на решения на европейската политика за сигурност и отбрана.
9. Европейски съвет от Копенхаген
Европейският съвет посочи и желанието на Съюза да ръководи военна операция в Босна след стабилизиращата мисия на НАТО (ЕСФОР). Той потвърди готовността на Съюза да поеме военната операция в Бившата югославска република Македония (БЮРМ) колкото е възможно по-скоро след консултиране с НАТО. След това, през март 2003 г. с НАТО бе постигнато споразумение, известно като „Берлин-плюс“, което откри пътя за първата военна операция на европейската политика за сигурност и отбрана „Конкордия“. Втората военна операция „Артемис“ в Демократична република Конго започна през юни 2003 г., което потвърди способността на ЕС да провежда независими операции съгласно концепцията „водеща нация“ — в този случай операцията бе предвождана от Франция.
10. Европейски съвет от Брюксел
На Европейския съвет от март 2003 г. в Брюксел, ЕС приветства полицейската операция в Босна и Херцеговина (1 януари 2003 г.). През декември същата година в БЮРМ започна втора полицейска операция на ЕС („Проксима“), която бе продължение на военната операция на НАТО „Съюзническа хармония“.
Г. Отношения ЕС-НАТО „Берлин-плюс“
„Берлин-плюс“ е съкращение за достъпа на ЕС до плановете и способностите на НАТО за операциите по управление на кризи. То води началото си от срещата на министрите на НАТО от 1996 г. в Берлин, на която министрите на външните работи се договарят ресурсите на НАТО да могат да се използват за операции, предвождани от ЗЕС, в опит да се укрепи европейската отбрана в рамките на НАТО. На срещата на високо равнище от 1999 г. във Вашингтон тази разпоредба бе разширена до предвожданите от ЕС операции по управление на кризи съгласно европейската политика за сигурност и отбрана. Според „Вашингтонското комюнике“ тези договорености ще обхващат […] операции, в които НАТО като цяло не е ангажирана. Окончателно споразумение между ЕС и НАТО бе договаряно между 1999 г. и декември 2002 г. поради блокиращите действия съответно на Гърция и Турция. Сделката, първоначално лансирана от Обединеното кралство и сключена в рамките на Европейския съвет в Брюксел през ноември 2002 г. откри пътя за „Декларацията на ЕС и НАТО за европейската политика за сигурност и отбрана“ от 16 декември 2002 г.
Следователно, окончателното споразумение между ЕС и НАТО „Берлин-плюс“ представлява поредица от институционални договорености между ЕС и НАТО, които им дават възможност да обменят по сигурен начин информация и да установят метода, по който НАТО ще предоставя своите ресурси. Окончателното институционално споразумение, необходимо за придаването на официална форма на тези отношения, се олицетворява от „Споразумението за сигурност на информацията между ЕС и НАТО“ от 12 март 2003 г. (включващо 18 члена). След това целият „пакет Берлин-плюс“ бе събран от така нареченото „Рамково споразумение“, състоящо се от размяна на писма между върховния представител на ЕС и генералния секретар на НАТО от 17 март 2003 г. — точно навреме ЕС да започне операция „Конкордия“ на 31 март 2003 г., която изискваше средства и ресурси за планиране на НАТО.
Д. Европейска стратегия за сигурност (ЕСС) и новата Приоритетна цел 2010
През декември 2003 г. държавите-членки на ЕС приеха изключително важната Европейска стратегия за сигурност (ЕСС), която очертава за пръв път, в рамките на ЕС, техните общи стремежи в тази област на политиката. ЕСС се превърна в основен референтен документ за политическите развития по ЕПСО, който определя и отношенията с Организацията на обединените нации, регионалните организации и стратегическите партньорства. На Европейския съвет от Солун през юни 2003 г. те признаха, че оперативните способности на ЕС за пълния спектър на задачите от Петерсберг все още са ограничени и се възпрепятстват от вече установените недостатъци. Поради това на Европейския съвет от Брюксел през юни 2004 г. беше изготвена и приета нова Приоритетна цел 2010, която разшири първоначалните задачи от Петерсберг, така че те евентуално да включват и съвместни действия в областта на разоръжаването, оказване на подкрепа на трети държави в борбата с тероризма и реформи в сектора на сигурността; тя разшири и оперативните потребности, така че те да включват способността за провеждане на успоредни операции като по този начин се поддържат едновременно няколко операции с различни равнища на ангажиране. Европейският съвет от Солун откри пътя и за създаването на Европейска агенция по отбраната през 2004 г.
След това способностите бяха допълнително развити с оперативен център на ЕС и така наречените бойни групи (две са в състояние на готовност за разполагане от януари 2007 г.), които бяха обявени за напълно оперативни, т.е. че са постигнали пълен оперативен капацитет на 1 януари 2007 г. Освен установената верига на военно командване, веригата на гражданско командване неотдавна бе укрепена със създаването на граждански капацитет за планиране и провеждане (CPPC). И гражданското, и военното командване могат да използват оперативния център в Брюксел, който съществува от януари 2007 г., но може да бъде активиран едва след решение на Европейския съвет. Освен това продължава текущата работа по развитието на гражданския капацитет, което се управлява по така наречения процес на Гражданска приоритетна цел 2010.
В резюме: след първата гражданска мисия за управление на кризи на ЕС - полицейската мисия на ЕС в Босна и Херцеговина през януари 2003 г., броят на операциите, проведени по европейската политика за сигурност и отбрана в подкрепа на ОВППС бързо нарасна. Скоро след първата гражданска операция последва първата военна мисия за управление на кризи — операция „Конкордия“ в Бившата югославска република Македония през април 2003 г. Общо бяха проведени 10 мисии, а 9 все още продължават (8 от тези 19 мисии имаха поне отчасти военни аспекти).
От тези 19 проведени или провеждани в момента операции 5 бяха чисто военни, а останалите бяха или граждански или комбинация от граждански и военни елементи като например в Демократична република Конго (мисията за реформи в сектора на сигурността EUSEC) и в AMIS II, за която носеше отговорност и се предвождаше от Африканския съюз (за отбелязване е, че мисията използваше средства от ЕФР по така наречения Финансов инструмент за мир в Африка). Всички граждански мисии (включително неотдавнашните мащабни полицейски мисии в Косово и Афганистан) бяха финансирани от бюджета на ОВППС и затова с Европейския парламент (освен със Съвета) се провеждат консултации като бюджетен орган (т.е. орган, който взема решения) в контекста на многогодишните (финансовите перспективи) и ежегодните бюджети.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Европейският парламент многократно е приветствал дебата върху европейската политика за сигурност и отбрана (ЕПСО), който започна в Pörtschach през октомври 1998 г. и бе доразвит във двустранната френско-британска Декларация от Сен Мало преди да бъде потвърден от Европейския съвет от Кьолн през 1999 г. В началото на 2004 г. Европейският парламент, в признание за бързото развитие на ЕПСО, създаде нова подкомисия по сигурност и отбрана към своята комисия по външни работи. В своите резолюции Европейският парламент винаги е посочвал липсата на парламентарно измерение на развитието на ЕПСО и е отбелязвал сериозния дефицит на демокрация.
В своите резолюции от 15 юни 2000 г. и 30 ноември 2000 г. ЕП подчерта важността на развитието на военните ресурси и способности на държавите-членки, а също и на гражданските инструменти за предотвратяване на конфликти и управление на кризи. Тази тема бе допълнително развита в неговата резолюция от 10 април 2003 г. за новата европейска архитектура на сигурност и отбрана — приоритети и недостатъци. След това ЕП прие специални резолюции за Европейската стратегия за сигурност, а през 2008 г. — за изпълнението на „Европейската стратегия за сигурност и Европейската политика за сигурност и отбрана (ЕПСО)“. Освен това, след обсъжданията в рамките на подкомисията по сигурност и отбрана относно контрола върху ЕПСО Европейският парламент прие резолюции, одобряващи разполагането на операции на ЕПСО в Босна и Херцеговина (EUFOR „Алтея“), Демократична република Конго (EUFOR Демократична република Конго) и Чад (EUFOR Чад/Централноафриканска република).
В резолюциите на Европейския парламент се подчертава, че ООН трябва да бъде единствената легитимна организация за изпълнението на международното право, като се припомня, че използването на сила се одобрява единствено от Съвета за сигурност на ООН.
В допълнение, в контекста на ОВППС и ЕПСО Европейският парламент предлага да се провеждат редовни заседания, на които да се събират представители на компетентните комисии на националните парламенти и на ЕП, за да разглеждат развитието на двете политики съвместно с председателството на Съвета, върховния представител за ОВППС и европейският комисар, отговарящ за външните отношения.
В своята резолюция от 2008 г. относно изпълнението на Европейската стратегия за сигурност и Европейската политика за сигурност и отбрана (ЕПСО) Европейският парламент още веднъж призовава за силно парламентарно измерение на ЕПСО посредством засилване на сътрудничеството между Европейския парламент и националните парламенти, чрез съвместни заседания и редовни консултации. Той също така призова за редактиране на Европейската стратегия за сигурност, така че тя да включва такива важни въпроси като имиграцията, енергийната сигурност, последиците за международната сигурност от изменението на климата и отношението на тези въпроси към развитието на сигурността.
Освен това, той счита, че борбата с тероризма трябва да се превърне в основен елемент на Европейската външна политика и политика на сигурност, като някои аспекти на външната сигурност трябва да се съчетаят с тези на вътрешната сигурност.
07/2008
Gerrard Quille