Европейска политика на добросъседство (ЕПД)
Като последица от разширяването си, ЕС се сдоби с нови съседи. ЕПД предвижда рамка за отношения със съседите — стари и нови, на изток и на юг — на които ЕС не е предоставил перспектива за членство, но с които Съюзът желае да поддържа по-близки отношения. Европейският парламент подкрепя ЕПД.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
За политиката на ЕС: дял V, Разпоредби относно Общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) от ДЕС. Член 133, параграф 3 (търговия) и член 300 (международни споразумения) от ДЕО.
За двустранните отношения: Споразумения за партньорство и сътрудничество (със страните от Източна Европа) и Евро-средиземноморски споразумения за асоцииране (със средиземноморските страни).
ЦЕЛИ
Да допринесе за засилване на стабилността, сигурността и благосъстоянието на ЕС и неговите съседи на Изток и Юг, по-специално като предложи на съответните страни все по-близки отношения с ЕС. ЕПД цели да предотврати възникването на нови разделителни линии между разширения ЕС и неговите съседи. Политиката се основава на ангажираността с общите цели, включително демокрация, правова държава, добро управление, зачитане на правата на човека и принципите на пазарна икономика, свободна търговия и устойчиво развитие, както и намаляване на бедността.
Освен това, чрез ЕПД ЕС се стреми да противодейства или предотврати възникването на „скрити“ заплахи за сигурността, като масовата нелегална имиграция, прекъсване на вноса на енергийни продукти, влошаване на околната среда, проникване на организираната престъпност и туризма. Част от концепцията на ЕПД е отразена и в Европейската стратегия за сигурност (*6.1.3., точка Д).
ИСТОРИЯ И ГЕОГРАФКИ ОБХВАТ
В периода преди голямото разширяване от 2004 г., когато ЕС се увеличи с десет нови държави-членки, преобладаващото мнение признаваше, че това разширяване ще има значителни последици за държавите от другата страна на новата външна граница на ЕС на изток. Беше изразено становище, че негативните последици следва да бъдат предотвратени или смекчени и че трябва да се използва потенциалът за развитие на взаимно ползотворно сътрудничество с новите съседи. Така започнаха обсъжданията по темата „По-широка Европа — нова инициатива за съседство“.
През ноември 2002 г. Съветът прикани Комисията и Върховния представител за външната политика и политиката на сигурност, г-н Хавиер Солана, да изготвят предложения. Европейският съвет, състоял се през следващия месец, ясно подчерта, че държавите от Южното Средиземноморие също следва да бъдат включени в инициативата. Страните кандидатки и потенциалните кандидати (като последното понятие се отнася до страните от Западните Балкани) остават извън инициативата, като по този начин липсата на перспектива за членство в ЕС се очерта по-ясно като основен критерий за подбор.
Общият характер на новата политика е определен в Съобщението на Комисията от март 2003 г. Според тогавашния председател на Комисията, г-н Романо Проди, новата политика следва да бъде насочена към създаване на „кръг от приятели“, които в крайна сметка да получат възможност за участие във „всичко с изключение на институциите“. Последната формула не се приема от Съвета, но в приетите през юни 2003 г. заключения Съветът възприема голяма част от предложенията на Комисията.
Вследствие на „Розовата революция“ в Грузия в края на 2003 г. няколко месеца по-късно Съветът решава да включи Грузия, Армения и Азербайджан в новата политика, по-нататък наричана Европейска политика на съседство (ЕПД). ЕПД следователно обхваща шест държави от Изтока: Украйна, Молдова, Беларус, Грузия, Армения и Азербайджан. На юг тя обхваща десет държави: Мароко, Тунис, Алжир, Либия, Египет, Израел, палестинската автономна власт, Йордания, Ливан и Сирия. Южните страни по ЕПД участват и в Барселонския процес (*6.4.5.).
ЕС не поддържа официални отношения с Беларус или Либия, а ЕСП се прилага по различен и много ограничен начин по отношение на тях. На ранен етап Русия ясно заяви, че не желае да участва в зараждащата се ЕПД. Отношенията ЕС-Русия за сметка на това са организирани в четири „общи политически пространства“.
ИНСТРУМЕНТИ
ЕПД се гради върху Споразуменията за партньорство и сътрудничество (СПС) и Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране, сключени с 13 от 16-те обхванати държави. Тази политика не предполага въвеждане на нов вид споразумение, но тъй като началните срокове на прилагане на СПС изтичат, е необходимо да се намери отговор на въпроса за бъдещото правно основание на двустранните отношения с източните съседи. Преговорите с Украйна във връзка с наричаното понастоящем Ново засилено споразумение започнаха през 2007 г.
Основният инструмент на ЕПД са двустранни Планове за действие в областта на ЕПД. Изготвянето на План за действие в областта на ЕПД предполага, че е налице влязло в сила СПС или Евро-средиземноморско споразумение. Комисията изработва проект на План за действие, който впоследствие се договаря със съответната съседна страна. След това ръководният съвместен орган, създаден съгласно съответното СПС или Евро-средиземноморско споразумение, подкрепя Плана за действие.
Във всеки План за действие в областта на ЕПД се изброяват няколко политически и икономически цели за реформи и конкретни мерки. В това отношение те приличат на Партньорствата за присъединяване, които подпомагат реформите в страните кандидатки и подготовката им за членство в ЕС. В контекста на ЕПД обаче ЕС не се стреми към каквото и да било общо адаптиране към достиженията на правото на Общността (acquis communautaire) и се усеща ясно липсата на стимули за реформи, каквито представляват перспективата за членство.
Плановете за действие в областта на ЕПД имат действие пет години (плановете, съгласувани с Израел, Молдова и Украйна обаче са валидни три години). Прилагането се наблюдава от създадени по съответното споразумение комисии. До две години след приемането на План за действие, Комисията представя доклад за напредъка. От април 2008 г. този доклад се съставя всяка година.
ЕС скоро ще започне да предоставя помощ чрез Европейския инструмент за добросъседство и партньорство (ЕИДП). Този инструмент заменя програмата за техническа помощ TACIS (за източните съседи) и програма MEDA (за южните съседи). Според Регламента за ЕИДП за този инструмент са отпуснати 11,181 милиарда евро за периода 2007 до 2013 г. Това е с около 32 % повече от отпуснатите средства за страните бенефициери по ЕИДП по предходните инструменти през 2000—2006 г.
Европейският инструмент за демокрация и права на човека (ЕИДПЧ) също се използва, включително за подпомагане на съответните организации на гражданското общество чрез Делегациите на Комисията в страните от ЕПД (с изключение на Либия, Сирия и Тунис, където не съществуват необходимите условия и се търсят други начини за популяризиране на демокрацията и правата на човека). В няколко ЕПД страни се осъществяват и действия, финансирани чрез Инструмента за стабилност и Инструмента за ядрена безопасност. На разположение са и тематични програми по Инструмента за развитие и сътрудничество, т.е. за сътрудничество в областта на миграцията и убежището и за подпомагане на недържавните и местни субекти, но съответните суми са много малки. Инструмента за хуманитарна помощ и макрофинансово подпомагане също могат да бъдат използвани.
Страните от ЕПД се ползват и със заеми при облекчени условия от Европейската инвестиционна банка (ЕИБ). В периода 2007-13 г. са отпуснати 8,7 милиарда евро за ЕПД/Юг и 3,7 милиона евро за ЕПД/Изток (включително страните от Южен Кавказ, които не бяха включени в предходния мандат за отпускане на заеми на ЕИБ) и Русия.
НАСТОЯЩО СЪСТОЯНИЕ
През юли 2008 г. са приети Планове за действие в областта на ЕПД за следните държави: Украйна, Молдова, Мароко, Тунис, Йордания, Израел, Палестинската автономна власт (официално приемане януари-юли 2005 г.), Армения, Азербайджан и Грузия (ноември 2006 г.), Ливан (януари 2007 г.) и Египет (март 2007 г.). Плановете за действие за Украйна, Молдова и Израел, първоначално с валидност само три години, в началото на 2008 г. са продължени с още една година.
Алжир прояви интерес към изготвяне на План за действие в областта на ЕПД. По отношение на Беларус, Либия и Сирия не е изпълнено изискването за съществуващо двустранно споразумение. Комисията представи доклади за изпълнението на всички Планове за действие през април 2008 г. и възнамерява да публикува нови доклади през пролетта на 2009 г.
В Съобщението на Комисията от декември 2006 г. се заключава, че авторитетът и въздействието от ЕПД трябва да бъдат засилени. Съседите трябва да получат по-привлекателни предложения за подкрепа от страна на ЕС. Това следва да се постигне по-специално чрез продължаването на ново поколение „задълбочени и всеобхватни споразумения за свободна търговия“, като това ще бъде „в съответствие с дългосрочната концепция за икономическа общност между ЕС и партньорите по ЕПД“. Комисията предложи и визови облекчения, засилени междуличностни контакти и по-активно участие на ЕС в разрешаването на конфликтите в съседните му държави. Регионалното сътрудничество, включително в района на Черно море, следва да се насърчава, като Комисията призова да се използва случаят, за да се развие многостранното измерение на ЕПД. Комисията предложи и създаването на Инструмент за управление, по линия на който всяка година да се предоставят допълнителни средства на държавата или държавите, постигнали най-голям напредък в реформите, свързани с управлението, както и Инвестиционен фонд за съседство за събиране на средства от международни финансови институции. През следващата година бяха създадени такъв инструмент и фонд. В последващото съобщение от декември 2007 г. е отбелязан напредъкът в някои от по-рано разгледаните области и се обсъждат няколко тематични и оперативни въпроса.
През 2007 г. ЕС предприема инициатива за сътрудничество за Черноморския регион. Т.нар. Черноморско взаимодействие обхваща, наред с другото, всички източни държави по ЕПД, с изключение на Беларус, независимо от факта, че Украйна и Грузия са единствените държави с излаз на Черно море.
В отговор по-специално на полско-шведските предложения относно Източното партньорство, Европейският съвет през юни 2008 г. възложи на Комисията да представи предложения през пролетта на 2009 г. Чрез източното партньорство политиката на ЕС за източните партньори по ЕПД би могла да се засили в двустранни и многостранни формати.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
А. Правомощия
На нито един етап от изготвянето на плановете за действие не се провеждат консултации с Парламента. Широките му правомощия в областта на законодателството, бюджетните и контролните му правомощия обаче му позволяват да играе определена роля в това отношение.
Регламентът за създаване на Европейски инструмент за добросъседство и партньорство (ЕИДП) е приет от Съвета и Парламента по процедурата за съвместно вземане на решение през есента на 2006 г. Парламентът определя съответните бюджетни редове (номенклатурата, на бюджетния жаргон на ЕС) и сумите по тях в годишния бюджет на ЕС. След всяка бюджетна година Парламентът предоставя (или отказва) освобождаване от отговорност на Комисията за изпълнението на бюджета. Освен това, съгласно споразумение със Съвета и Комисията, сключено преди приемането на Регламента за ЕИДП, Парламентът има право да упражнява контрол върху документи, съдържащи насоки за изпълнението на ЕИДП преди тяхното приемане (процедура, известна като „демократичен контрол“).
Б. Дейности
Комисията по външни работи редовно изготвя доклади по собствена инициатива относно ЕПД. Тази комисия осъществява и демократичния контрол по отношение на прилагането на ЕИДП.
С всички страни от ЕПД, с изключение на Беларус, са създадени комисии за парламентарно сътрудничество. Тези комисии заседават веднъж годишно, а в междинните периоди делегациите на ЕП към тези комисии провеждат редовни срещи за обсъждане на ключови въпроси, свързани със съответните страни. По подобен начин веднъж годишно по правило се провежда междупарламентарна среща между делегация на ЕП и южните държави от ЕПД (с изключение на Либия), а съответните делегации на ЕП също заседават в междинните периоди. В допълнение Евро-средиземноморската парламентарна асамблея, която осигурява парламентарно измерение на Евро-средиземноморското партньорство (Барселонски процес), провежда пленарно заседание веднъж годишно, а комисиите й заседават постоянно.
През юни 2008 г. в Европейския парламент е проведена източна конференция за ЕПД. Делегациите от арменския, азербайджанския, грузинския, молдовския и украинския национални парламенти, белоруската опозиция и Европейския парламент приеха съвместна декларация, в която, наред с другото, парламентите, представени на конференцията, се призовават да разгледат въпроса за създаване на Парламентарна асамблея между ЕС и съседните източни държави. В рамките на тази асамблея може да се предоставя взаимопомощ за по-тясна интеграция с ЕС.
ЕП често участва в наблюдение на избори в държавите от ЕПД.
В. Позиции
Парламентът призова за включване на Южен Кавказ в ЕПД много преди Съветът да вземе решение по този въпрос. В Резолюцията от януари 2006 г. относно ЕПД се декларира широка подкрепа за тази политика, разработена от Съвета и Комисията, като тази подкрепа е потвърдена в Резолюцията от ноември 2007 г. относно ЕПД. В резолюцията от януари 2006 г. се посочва, че „възможността за членство в ЕС трябва да остане като последен стимул за всички европейски страни, за да следват общите европейски идеи и да участват в европейския интеграционен процес“ и че Планът за действие „следва да служи като инструмент към постигането на целта за потенциално членство в ЕС за тези страни, които отговарят на условията, и все по-тясно партньорство за останалите страни, които са включени“ (съответно параграфи 34 и 17). В същото време в резолюцията се посочва, че „абсорбционният капацитет“ на ЕС е един от критериите за членство в ЕС и че „Договорът от Ница не е приемлива основа за по-нататъшни решения относно присъединяването на нови държави-членки“ (съответно съображение З и параграф 4). В Резолюцията си от ноември 2007 г. ЕП призовава за сключване на споразумения за асоцииране с Украйна и Молдова, което ще открие възможността за членство в ЕС (параграф 26). Беларус би следвало да има същата перспектива „при условие че възприеме демокрацията, зачита основните човешки права и свободи и укрепи правовата държава“ (29).
ЕП „изразява съмнения […] относно уместността на географския обхват на ЕПД, тъй като той включва страни, които географски и културно са европейски, заедно с неевропейските средиземноморски страни“ (параграф 2 от Резолюцията относно ЕПД от ноември 2007 г.). В същата резолюция се утвърждава, че „гражданското общество във всички страни партньори от ЕПД следва да бъде силно подкрепяно“ (5) и „приветства по-дългосрочната цел за създаване на зона за свободна търговия“ (11). Бюджетът на ЕИДП следва да бъде увеличен (21). При провеждане на консултации с Парламента във връзка с последното преразглеждане на мандата на ЕИБ за външни заеми, Парламентът подкрепи разширяването на мандата по отношение на Украйна, Молдова и Беларус и показа активен стремеж към последващото му разширяване по отношение на Армения, Азербайджан и Грузия.
Dag SOURANDER
07/2008