Отношения със страните от Африка, Карибския и Тихоокеанския басейн: от конвенциите от Яунде и Ломе до Споразумението от Котону
Отношенията между ЕС и страните от АКТБ получават официална основа във времето със сключването на няколко споразумения или конвенции — конвенциите от Яунде, Ломе и Котону. Първостепенната цел на тези споразумения е изкореняването на бедността чрез засилена интеграция на страните от АКТБ в световната търговска система, като постепенно се включват и съществени елементи, като доброто управление, политическия диалог и икономическото сътрудничество.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Член 310 от Договора за ЕО.
ЦЕЛИ
След изтичането на четвъртата Конвенция от Ломе на 29 февруари 2000 г., на 23 юни 2000 г. в Котону, Бенин е подписано споразумение за партньорство, с което се създава нова 20-годишна рамка за бъдещи отношения между Европейския съюз (ЕС) и страните от Африка, Карибския и Тихоокеанския басейн (АКТБ). По подобие на Конвенцията от Ломе, Споразумението от Котону цели да подобри стандартите на живот и икономическо развитие на страните от АКТБ и да установи тясно сътрудничество с тях в духа на реално партньорство. Новото споразумение обаче се различава от предишните конвенции, тъй като обхватът му е по-широк от традиционния кръг въпроси, свързани с развитието. Основната му цел е изкореняване на бедността чрез по-пълна интеграция на страните от АКТБ в световната търговска система. Споразумението засилва и институционалното и политическо измерение на отношенията между АКТБ и ЕС, по-специално в ключови области като права на човека, демокрация и добро управление. Първото преразглеждане на споразумението през 2005 г. цели да подобри политическия диалог, да закрепи признаването от всички страни на компетентността на Международния наказателен съд и да опрости процедурите за разпределяне на помощи. Към споразумението са добавени и препращания към целите за контрол на разпространението на оръжия за масово поразяване и борба с тероризма.
ПОСТИЖЕНИЯ
А. Предходни споразумения
1. От Яунде до Ломе
Отношенията между ЕИО и отвъдморските страни и територии (ОСТ) се уреждат от част четвърта на Договора за ЕИО, заедно с конвенция по прилагането. След като тези страни получават независимост, първоначално 18-членната, а в последствие 19-членната група на Африканските държави, Мадагаскар и Мавриций (ASMM) е асоциирана към ЕИО по силата на две конвенции от Яунде (1964—1969 г. и 1971—1975 г.). В същото време с Конвенцията от Аруша (1971—1975 г.) се установяват търговски връзки с трите източноафрикански държави — Кения, Уганда и Танзания.
Протокол 22 към Акта за присъединяване на Обединеното кралство, Ирландия и Дания предоставя възможност на 20-те страни от Британската общност в Африка, Карибския и Тихоокеанския басейн да договорят структурата на бъдещите си отношения с ЕИО. Други африкански държави, които не са членове на Британската общност или на групата ASMM, получават същата възможност.
В резултат на това е подписана първата Конвенция от Ломе (1975—1980 г.), последвана от още три конвенции (1981—1985 г., 1986—1990 г. и 1990—2000 г.).
2. Четвъртата конвенция от Ломе
Четвъртата конвенция от Ломе е подписана на 15 декември 1989 г. за срок от десет години и влиза в сила на 1 март 1990 г., като свързаният с нея Финансов протокол е приет само за пет години. Изменената конвенция, приета в резултат на междинния преглед, и Вторият финансов протокол към Конвенцията от Ломе IV са подписани на 4 ноември 1995 г. и изтичат на 29 февруари 2000 г.
На практика всички стоки с произход от страните от АКТБ (99,5 %) получават свободен достъп в Общността. Реципрочните мерки не са задължителни; страните от АКТБ по същество трябва да предоставят на ЕС статут на най-облагодетелствана нация. Системата Stabex (стабилизиране на постъпленията от износ) гарантира на страните от АКТБ определено равнище на постъпления от износ, като защитава постъпленията от колебанията, на които те обичайно биха били подложени в резултат на функционирането на пазарите или резките промени в производството. Системата за минерални продукти (Sysmin) предоставя субсидии за преодоляване на временни производствени или експортни затруднения в минния сектор. Съгласно Ломе IV системата обхваща осем минерала.
В резултат на междинния преглед е включена клауза (член 366a), съгласно която помощите към дадена държава могат да бъдат частично или изцяло спрени, ако държавата нарушава член 5 (права на човека, демокрация и върховенство на закона) от конвенцията.
Б. Сключване на Споразумението за партньорство от Котону
1. Процес
Преговорите по Споразумението за партньорство между АКТБ и ЕС приключват в Брюксел на 3 февруари 2000 г. С Южна Африка е подписано отделно споразумение (*6.5.1.) съгласно протокола за частично присъединяване на Южна Африка в сила от април 1997 г. Церемонията по подписването се състоя в Котону, Бенин, на 23 юни 2000 г.
Процесът на ратификация завършва на 27 февруари 2003 г., когато Съветът на Европейския съюз депозира ратификационния си инструмент. Новото споразумение влиза в сила на 1 април 2003 г., като голяма част от разпоредбите му вече се прилагат от август 2000 г., с изключение на клаузите относно Деветия европейски фонд за развитие. Новото споразумение е сключено за срок от 20 години и предвижда възможност за преразглеждане на петгодишни периоди (член 95). Първото преразглеждане на споразумението приключи на 25 юни 2005 г.
2. Същност на споразумението (членове 2 и 4)
Споразумението от Котону, характеризиращо се с термина „партньорство“, е изцяло основано на взаимния ангажимент и отговорност, следователно на акцента, отдаден на политическия диалог, който обхваща въпроси като демокрацията, доброто управление и миграцията, както и на участието на гражданското общество на широка основа. Новото споразумение е съсредоточено също така върху устойчивото икономическо развитие на страните от АКТБ и тяхната безпрепятствена и постепенна интеграция в глобалната икономика чрез стратегия, съчетаваща търговия, инвестиции, развитие на частния сектор, финансово сътрудничество и регионална интеграция. Стратегиите за развитие са съсредоточени върху намаляването на бедността, определено като приоритетна цел на тези стратегии.
3. Институционално и политическо измерение
а)Институции
Съвместните институции са Съвет на министрите, Комитет на посланиците и Съвместна парламентарна асамблея. В новото споразумение предишната Съвместна асамблея се преименува на „Съвместна парламентарна асамблея“ с цел да се подчертае парламентарният характер на този орган. В задачите на Съвместната парламентарна асамблея е включена организацията на редовни контакти, не само с икономически и социални участници, както предвиждаше предходната Конвенция от Ломе, но и с гражданското общество (член 17). Основното нововъведение във връзка със Съвместния съвет на министрите е разширяването на мандата му за водене на текущ диалог с представители на социалните и икономически партньори и други членове на гражданското общество (член 15).
б) Участници в партньорството (членове 4 до 7)
Едно от най-значителните нововъведения в новото споразумение е включването на глава относно участниците в партньорството между АКТБ и ЕС. Страните от АКТБ признават допълващата роля на неправителствените организации в процеса на развитие. За тази цел неправителствените структури се информират и участват в консултации по политиките на сътрудничество и политическия диалог. Те участват в изпълнението на проектите за сътрудничество и получават подходяща подкрепа за изграждане на капацитет.
в) Политически диалог (членове 8 до 10)
Страните следва да се ангажират в редовен, подробен и балансиран политически диалог, провеждан гъвкаво на съответното равнище с цел обмен на информация и установяване на приоритети и общи принципи. Целите на диалога включват регионално сътрудничество, предотвратяване на конфликти и мирно уреждане на спорове. Посредством диалога страните следва да допринасят за мира, сигурността и стабилността и да насърчават стабилна и демократична политическа среда (член 8, параграф 3). Вследствие преразглеждането на Споразумението от Котону от 2005 г., представители на групата от АКТБ и Съвместната парламентарна асамблея АКТБ-ЕС вече могат да участват в политическия диалог.
Диалогът обхваща всички области на сътрудничество, залегнали в споразумението, както и въпроси от общ интерес, включително околна среда, равенство между мъжете и жените, миграция и културни въпроси. В него е отделено специално внимание на правата на човека, принципите на демокрацията, върховенството на закона и доброто управление, търговията с оръжие, противопехотните мини, военните разходи, корупцията, наркотиците и организираната престъпност, както и етническата, религиозната или расовата дискриминация. ЕС предоставя помощ за изграждане на капацитет за насърчаване на демокрацията, прозрачността, подобряване на достъпа до правосъдие и по-ефективни процедури на правоприлагане.
г) Миграция (член 13)
Споразумението определя рамка за уреждане на проблема с миграцията посредством клаузата за реадмисия: всяка страна от АКТБ или държава-членка на ЕС следва да приеме репатрирането на свои граждани, незаконно пребиваващи на територията на държава-членка на ЕС или страна от АКТБ, и да ги приеме обратно по искане на съответната държава без допълнителни формалности. Споразумението включва също така разпоредби, установяващи недискриминационно третиране на законно наети работници от страните от АКТБ в държавите-членки на ЕС или обратно.
4. Търговска и финансова рамка
а) Споразумения за икономическо партньорство(членове36 и37) (*6.5.2.)
Споразумението от Котону предвижда приключването на дългосрочни нереципрочни търговски преференции, предоставени на страните от АКТБ с първата Конвенция от Яунде. Споразумението предвижда подготвителен период от осем години преди сключването на нови търговски споразумения, съвместими с правилата на СТО (споразуменията за икономическо партньорство — СИП), до януари 2008 г. По време на този подготвителен период търговските преференции, предоставяни съгласно Ломе IV, следва да бъдат запазени. Споразуменията за икономическо партньорство първоначално са предназначени да създадат изцяло нова рамка за търговията и инвестициите между страните от ЕС и АКТБ, които да насърчават, наред с други положителни фактори, регионалната интеграция между страните от АКТБ.
Официалните преговори по тези търговски споразумения започват през септември 2002 г. В края на 2005 г. преговорите навлязоха в третата си фаза, в която ЕС започна преговори по споразуменията за икономическо партньорство с шестте региона от АКТБ. Процесът беше сериозно забавен обаче поради принципни различия между страните по отношение на сроковете и обхвата на търговска либерализация, компенсаторни мерки за загуба на приходи и степента на асиметрия при прилагането им. В резултат на това само едно цялостно СИП е сключено до края на 2007 г., с Карибския форум (Cariforum). С няколко отделни страни и малки региони в Африка и Тихия океан са сключени поредица от временни споразумения, обхващащи почти изключително либерализацията на стоки, с оглед договаряне на цялостни СИП през 2008 г.
б) Свързани с търговията области и инвестиции
За първи път Споразумението АКТБ-ЕС съдържа разпоредби (глава 5) относно търговски въпроси, като нетарифните пречки, включително права на интелектуална собственост и мерки за биологичното разнообразие, политика на конкуренцията, стандарти, фитосанитарни мерки и екологични и трудови стандарти. В член 46 и двете страни подчертават значението на международното Споразумение за свързаните с търговията аспекти на правата върху интелектуалната собственост (ТРИПС) и Конвенцията за биологичното разнообразие.
Новото споразумение поставя по-голям акцент върху подпомагането на инвестициите и частния сектор. Сътрудничеството в областта на инвестициите включва:
— мерки за създаване и поддържане на стабилни условия за инвестиции за насърчаване на частните инвестиции в страните от АКТБ,
— подпомагане за дългосрочните инвестиции на финансови ресурси, и
— схеми за гарантиране на инвестициите.
в) Финансово сътрудничество
Размерът на финансовата помощ на ЕС за първите пет години от споразумението (2003-2008 г.) е 13,5 милиарда евро (Девети ЕФР ). Допълнителна сума от 2,5 милиарда евро беше налична по предходния Европейски фонд за развитие (ЕФР ), като общата сума достигна 16 милиарда евро, към които Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) добави 1,7 милиарда евро под формата на заеми. Допълнителна сума от 10 000 евро под формата на безвъзмездни средства е предназначена за подпомагане на дългосрочното развитие. Десетият ЕФР за следващия шестгодишен период (2008-2013 г.) е определен на 22,682 милиарда евро. От тези средства общо 21,966 милиарда евро следва да бъдат разпределени към страните от АКТБ, докато 286 милиона евро следва да бъдат разпределени към ОСТ (отвъдморски страни и територии), а 430 милиона евро — за подпомагане на разходите на Комисията, свързани с планирането и прилагането по линия на ЕФР . Обратно на тенденцията от миналото, остатъчните салда от Деветия ЕФР или от предходни ЕФР вече не могат да бъдат определяни отново за поемане на задължения, освен ако Съветът на ЕС реши друго с единодушие. Десетият ЕФР влезе в сила на 1 юли 2008 г. след шестмесечно закъснение.
В допълнение към средствата от ЕФР , страните от АКТБ следва да се възползват от 2 милиарда евро от управлявания от Европейската инвестиционна банка Инвестиционен инструмент. Инвестиционният инструмент е предназначен да подпомага бизнеса в страните от АКТБ, като подпомага стабилни частни дружества, насърчава приватизацията, предоставя дългосрочно финансиране и рисков капитал и укрепва местни банки и капиталови пазари.
г) Разпределение на ресурси и програмиране
Споразумението от Котону въвежда значителни промени в програмирането и разпределението на ресурси. Страните от АКТБ понастоящем следва да определят неправителствени участници, които отговарят на изискванията, и да определят размера на ресурсите, предназначени за тези участници в своите национални индикативни програми. Разпределението на ресурси към страните от АКТБ ще се основава както на нуждите, така и на изпълнението на задълженията. Всяка страна и регион от АКТБ ще получи указание за средствата, които ще може да получи за период от пет години. В допълнение към междинния и заключителен преглед на националните индикативни програми, органите от АКТБ и ЕС съвместно ще осъществят годишен преглед за набелязване на причините за закъсненията в прилагането и ще предложат мерки за подобряване на положението. В резултат на междинния и заключителния преглед, ЕС може да преразгледа разпределението на ресурсите към страните от АКТБ съобразно техните нужди и изпълнението на задълженията. Разпределените ресурси ще бъдат съставени от два основни елемента: разпределение за макроикономическа подкрепа, програми и проекти и разпределение за покриване на непредвидени нужди, като помощ при кризи.
Изпълнението на Десетия ЕФР ще се урежда от Регламент (ЕО) № 617/2007 на Съвета, приет от Съвета на 14 май 2007 г. В Регламента като първостепенна и всеобхватна цел на сътрудничеството е посочено премахването на бедността в контекста на устойчивото развитие, включително преследване на Целите на хилядолетието за развитие.
Други новости, въведени при изпълнението на Десетия ЕФР, са:
— „насърчителен транш“ („транш за стимулиране“), т.е. ресурси, които се добавят към националното примерно разпределение на средствата въз основа на критериите за изпълнение на задължението за добро управление;
— значително увеличение на бюджетната подкрепа, свързана с положителен напредък към постигане на ЦХР ;
— значително финансиране за регионална интеграция, по-специално в рамките на процеса на СИП;
— възможност да съфинансиране на проекти за развитието с държави-членки или други донори;
— финансиране на Фонда за мира в Африка (300 милиона евро).
д) Стабилизиране на постъпленията от износ
Споразумението заменя Stabex и Sysmin със система за подпомагане, предназначена за смекчаване на неблагоприятните ефекти от краткосрочните колебания в постъпленията от износ. Средствата за тази система ще бъдат разпределяни чрез национални индикативни програми. Възможно е да се предостави подкрепа, ако влошаването на публичния дефицит съвпада със загуба на цялостните постъпления от износ или загуба на постъпленията от износ на селскостопански стоки и продукти от минната дейност. Най-слабо развитите страни (СРС) се ползват от договореност, според която по-малка загуба на постъпления от износ е основание за задействане на изплащането на помощи (член 68).
е) Облекчаване на дълга
Извън рамката на АКТБ-ЕС, страните от АКТБ приеха предложението на ЕС за използване на до 1 милиард евро от средствата, за които не са поети задължения по линия на ЕФР за подпомагане на бедни страни от групата на АКТБ с голям размер на дълга. За всеки конкретен случай ресурсите, които не са използвани по линия на минали индикативни програми, са използвани за облекчаване на дълга. Страните от АКТБ получават техническа помощ във връзка с управлението на дълга (членове 66 и 67).
В. Регионални стратегии на ЕС
През 2006 г. Комисията представи концептуални документи за стратегическите отношения на ЕС с отделни региони от АКТБ: Карибския басейн, Тихоокеанския басейн, Африка и отделен документ, който се отнася до Южна Африка.
Целта на предложените регионални стратегии на ЕС е да се подчертае начинът, по който предизвикателствата, пред които е изправен всеки регион, могат да се превърнат във възможности чрез насочването им към правилната „комбинация от политики“, наред с пълната оптимизация на възможностите на Споразумението от Котону. Тези цели следва да бъдат постигнати чрез ново засилено партньорство, съставено от набор от взаимосвързани аспекти: изграждане на политическо партньорство и оказване на помощ на региона за преодоляване на неговите икономически, социални и екологични слаби места.
Освен това, в крайна сметка през декември 2007 г. в Лисабон се проведе втората среща на високо равнище ЕС-Африка, след няколкократно отлагане. По време на тази среща, която отбеляза качествен скок в отношенията ЕС-Африка, беше приета Съвместната стратегия Африка-ЕС. Свързаният с нея План за действие (2008—2010 г.) предвижда 8 партньорства:
— Мир и сигурност,
— Демократично управление и права на човека,
— Търговия, регионална интеграция и инфраструктура,
— Цели на хилядолетието за развитие,
— Енергетика,
— Изменение на климата,
— Миграция, мобилност и заетост,
— Наука, информационно общество и космическо пространство.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Европейският парламент бива редовно информиран от Комисията за прилагането на Споразумението за партньорство между АКТБ и ЕС. Въпреки това, правомощията на ЕП по отношение на разпределянето на помощта са силно ограничени, тъй като ЕФР не е включен в бюджета на ЕО. Независимо от това, Парламентът предоставя ежегодно освобождаване от отговорност във връзка с операциите, финансирани по линия на ЕФР . ЕП периодично отправя искания за включване на ЕФР в бюджета на ЕО и през 2003 г. Комисията представи съобщение в този смисъл. В случай, че Договорът от Лисабон бъде окончателно ратифициран, разискванията по този въпрос могат да бъдат възобновени, тъй като новият договор премахва изричното изключване на ЕФР от областите на компетентност на ЕО (член 179, параграф 3 ДЕО).
В допълнение Парламентът даде одобрението си за споразумението за партньорство, като всяко негово преразглеждане също подлежи на одобрение от Парламента, както и всяко споразумение за икономическо партньорство. Според Европейския парламент увеличенията на помощта съгласно Споразумението от Котону следва да са достатъчно значителни, за да бъдат изпълнени обещанията, дадени от ЕС за увеличаване на публичните помощи за развитие с оглед на постигане на Целите на хилядолетието за развитие.
Европейският парламент допринася съществено за сътрудничеството между АКТБ и ЕС чрез работата на комисията по развитие и чрез Съвместната парламентарна асамблея АКТБ-ЕС, орган-приемник на предишната Съвместна асамблея, изпълняващ основна роля в развитието и укрепването на отношенията между ЕС и партньорите му от АКТБ. Това е органът, в който два пъти в годината се срещат избраните представители на ЕС (членовете на Европейския парламент) и на страните от АКТБ. Европейският парламент създаде и делегация, отговаряща за отношенията с Панафриканския парламент (ПАП), с програма за редовни заседания и посещения на място. Всяка година Парламентът приема резолюция, в която изразява мненията и опасенията си относно работата на Съвместната парламентарна асамблея АКТБ-ЕС и относно сътрудничеството между АКТБ и ЕС.
Членове на Европейския парламент редовно посещават официално страните от АКТБ или във връзка с работата им в комисията по развитие и Съвместната парламентарна асамблея, или като наблюдатели на избори. През периода 2005—2007 г. членове на ЕП наблюдаваха изборите в Етиопия, Либерия, Уганда, Демократична република Конго, Мавритания, Източен Тимор и Того.
Armelle Douaud и Anna Caprile
07/2008